Материал: 4977

расходов по ФФПР 75,7 % у 35 субъектов РФ доля полученных трансфертов была ниже этого уровня. Меньше половины среднего уровня получили Калининградская область (28,3 %) и Республика Саха (Якутия)

—44,9 %, немногим больше половины — Республика Мордовия (53,8 %) и Хабаровский край (55,5 %). У остальных регионов этой группы доля полученных трансфертов находилась на уровне 60 – 70 %.

Вто же время 40 субъектам РФ трансферты были профинансированы в объеме, превышающем общий уровень выполнения расходов по ФФПР (в среднем на 80 – 90 %), а для некоторых даже выше, чем предусматривалось бюджетом (Тюменская область — 110,8 %, Республика Карелия — 107,6 %, Вологодская область — 166,8 %, Смоленская область

—170 %). Кроме того, трансферты были выделены ряду субъектов РФ, которым Законом о бюджете они вообще не предусматривались — Республике Коми (0,0425 % от фактического объема ФФПР), Московской и Пермской областям (0,9592 % и 0,3260 % соответственно) и г. СанктПетербургу (0,1570 %).

Вто же время реформа еще не коснулась субрегионального уровня. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с местными бюджетами так, как считали нужным, а в большинстве случаев — по тому же принципу, что и в советское время. Незавершенность процесса реформирования послужила одной из причин обострения в 1996—1998 гг. кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. В эти годы массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов, обострилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов. На решение этих проблем была направлена принятая в 1998 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. (постановление Правительства РФ от 30.06.1998 г. №862).

Первой частью методики 1999 г. стал порядок расчета исходной базы доходов и расходов, определенной на основе инвентаризации отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ за 1997 г. для определения финансовой помощи (трансфертов) из ФФПР в 1999 г., разработанный в соответствии с «Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999 г. и на период до 2001 г.». Доходы и расходы рассчитывались по фактическим данным отчета за общий 1997 г. (кроме фонда оплаты труда, расчет по которому определялся по данным 1993 г. с индексацией до 1997 г. включительно). В остальном база доходов бюджетов регионов

51

уточнялась на изменения налогового законодательства, предусмотренные

обоснованность итогового результата попала в тесную зависимость от введения в действие до начала 1999 г. Налогового кодекса РФ.

Концепция явилась одновременно и новым положением о фонде и составной частью методики расчета трансфертов регионам. ФФПР выделен ею в самостоятельное направление реформы межбюджетных отношений. Согласно Концепции, назначение ФФПР – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Опыт пяти предшествующих лет поставил под сомнение устойчивость механизма оказания финансовой помощи в современных условиях.

В 1999 г. ввиду отсутствия утвержденных нормативов расчет трансфертов был основан на сопоставлении среднедушевых налоговых доходов регионов, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Право на долю в ФФПР предоставлялось субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня, до которого

идолжно производиться выравнивание. Расчетные трансферты обеспечивали для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных (приведенных) душевых налоговых доходов. Это значение устанавливалось исходя из возможностей федерального бюджета

ипланируемого объема ФФПР.

Как показала практика, одна только модификация существующей методики распределения ФФПР не позволит сколько-нибудь существенно улучшить систему текущей финансовой поддержки субъектов РФ. При ее совершенствовании необходимо учитывать также, что в настоящее время на процесс распределения ФФПР сильно влияют неформализуемые факторы. Кроме того, степень выполнения федеральных обязательств по перечислению трансфертов субъектам РФ резко различается.

Иллюстрацией может служить определение долей субъектов РФ в ФФПР на 1999 г. После определения их в соответствии с принятой методикой была произведена корректировка этих долей. В результате 10 субъектам РФ, которым по Методике трансферты не полагались, они были выделены; у 12 субъектов РФ доли были увеличены (от 0,1 до 0,6 п.п.); у 24 субъектов РФ, наоборот, уменьшены (на 0,03 – 1,18 п.п.), и лишь у 29 субъектов РФ доли в ФФПР сохранились примерно на том уровне, который был определен по Методике. Характер этой корректировки позволяет сделать вывод о том, что основным ориентиром при этом

52

служили не положенные в основу Методики региональные уровни приведенных душевых бюджетных доходов, а, скорее, доли субъектов РФ в ФФПР предыдущего (1998) года.

Таким образом, за период с 1991 по 1999 годы была выстроена следующая система бюджетного регулирования:

-по доходам – в налоговом и бюджетном законодательстве определены налоги, зачисляемые только в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, а также нормативы и ставки федеральных регулирующих налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Федерации;

-по расходам – определены направления расходования бюджетных средств, перечисляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации. Перечисление осуществлялось, в основном, по двум каналам:

-в виде трансфертов, определяемых по единым принципам для оказания текущей финансовой помощи;

-в виде финансовой помощи (субвенций, дотаций, бюджетных ссуд) их значение – выравнивание уровней социально-экономического развития.

Порядок формирования и расходования средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в период 2000 – 2002 гг. кардинально отличается от тех принципов и методик, которые применялись в 1998 –1999 гг.

Переход к новой методике распределения трансфертов был осуществлен в 3 этапа при формировании и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000 и 2001 гг. Только после перехода к новой формуле расчетов появилась возможность ее развития. В методике, предложенной на 2000 г., содержался целый ряд принципиально важных нововведений. Во-первых, индекс бюджетных расходов стал рассчитываться не по данным бюджетной отчетности, а на основе объективных и, как правило, стабильных статистических параметров, таких как районные коэффициенты к зарплате, уровень цен и коммунальных тарифов, демографическая структура населения, транспортная доступность. Вовторых, поскольку данные о фактических расходах больше не использовались, появилась возможность проведения расчетов индексов бюджетных расходов для каждого региона в отдельности, а не в среднем по тем или иным группам. В-третьих, при расчете доходов регионов впервые использовались (в качестве поправочного коэффициента) оценки налогового потенциала. Хотя, в основном, оценка налоговых доходов проводилась прежним методом, это позволило в явном виде ввести в

расчеты второй после оценки расходных потребностей принципиальный элемент схемы бюджетного выравнивания. В-четвертых, трансферты стали

53

рассчитываться и утверждаться не в долях от федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а в абсолютных суммах.

Основным нововведением 2001 г. стало использование при оценке налоговых доходов регионов принципиально нового показателя — индекса налогового потенциала, полностью заменившего отчетные налоговые доходы. Были также внесены корректировки в методику расчета индекса бюджетных расходов. В частности, расширен круг учтенных расходов, формализована оценка фактора транспортной доступности, проведены «формульные» расчеты включенных в составе трансфертов средств на «северный завоз», что значительно повысило прозрачность и объективность их распределения между субъектами Федерации.

Таким образом, в составе федерального бюджета на 2000 г. был утвержден объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в размере 68 011 291,2 тыс. рублей.

Утвержденные суммы трансфертов не подлежали пересчету на фактическое поступление налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, и подлежали ежемесячному перечислению субъектам РФ в соответствии с поквартальной разбивкой с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов Российской Федерации.

Порядок предоставления и расходования средств федерального бюджета на 2000 г., выделяемых из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства и на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области, утвердило Правительство Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления в силу Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 г.». В целях обеспечения целевого использования выделяемых средств расходы осуществлялись через органы Федерального казначейства Минфина Российской Федерации.

Утвержденные суммы финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти,

54

нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства подлежали перечислению субъектам Российской Федерации в объемах: до 15 мая 2000 г. – не менее 35 %, до 15 июля 2000 г. – не менее

70 %, до 1 ноября 2000 г. – до 100 %.

В 2001 году в составе федерального бюджета, был утвержден объем ФФПР в размере 100 353 722,0 тыс. рублей.

Как и в бюджете 2000 г., суммы финансовой помощи из ФФПР ежемесячно перечислялись бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления и расходования средств федерального бюджета на 2001 г., выделяемых из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в виде субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области, утверждался Правительством Российской Федерации.

Субсидии, выделяемые из ФФПР, предоставлялись органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для обеспечения государственной финансовой поддержки закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации установило в течение одного месяца после вступления в силу закона о бюджете на 2001 г. порядок предоставления и расходования средств федерального бюджета, выделяемых в 2001 г. из ФФПР в виде субсидий на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.

Контроль за целевым использованием средств региональных фондов государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с

55