Материал: 404

рочные мероприятия в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, результатом которых может быть депортация прибывших.

Для Российской Федерации вопросы миграции приобрели особую актуальность и значимость после распада СССР. По оценке ООН, наша страна занимает второе место в мире по числу мигрантов — это 11 млн человек1. Контингент въезжающих — граждане государств СНГ, в основном Узбекистана, Кыргызстана, Украины, часть из них въезжает и проживает на территории России нелегально. В связи с этим противодействие незаконной миграции, регулирование миграционных потоков в интересах общества является важнейшей задачей государства на современном этапе. Обеспечение безопасности общества и государства требует выработки и реализации стратегии предупреждения и пресечения незаконной миграции.

В целом миграционная политика выстраивается в соответствии с потребностями общества и государства, тесно связана с проблемой обеспечения национальной безопасности. Вопросы правового регулирования и контроля за миграцией закреплены в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года 2, в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. 3

Приоритетным направлением обеспечения безопасности называется осуществление социальных, политических и экономических преобразований в целях создания условий реализации конституционных прав и свобод граждан, устойчивого развития государства, сохранения территориальной целостности и суверенитета России. Стратегическими целями обеспечения безопасности в области повышения качества жизни выступают стабилизация численности населения и коренное улучшение демографической ситуации. В современных условиях улучшение демографической ситуации без притока мигрантов невозможно. Поэтому разрешение проблем миграции, обеспечения прав и свобод въезжающих лиц, их трудоустройства важно для современной России. Однако большое число незаконных мигрантов, преступность данной категории лиц свидетельствуют о несовершенстве действующей системы управления миграционными процессами.

1Базы данных Организации Объединенных Наций. URL: http://un.org›ru/ databases/ (дата обращения: 15.02.2018).

2Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Рос. газета. 2009. 19 мая.

3Президент утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: http://kremlin.ru/news/15635 (дата обращения: 15.02.2018).

101

Хотя регулирование миграционных процессов выступает в качестве одного из важных направлений государственной деятельности, вопрос эффективности деятельности полномочных органов по-прежнему актуален. До недавнего времени основным государственным органом в сфере миграции являлась институционально независимая Федеральная миграционная служба, однако Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 ФМС России была упразднена, а ее функции, полномочия и задачи переданы МВД России 4. До упразднения ФМС России органы внутренних дел осуществляли определенные полномочия в исследуемой сфере, прежде всего контрольно-надзорного характера за пребыванием на территории Российской Федерации иностранных лиц и лиц без гражданства. Данные полномочия осуществлялись во взаимодействии с миграционными органами, что следовало из положений Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» 5. Согласно п. 33 ст. 12 данного Закона полиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана: «…участвовать в осуществлении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции» 6. При этом значительный объем полномочий осуществлялся сотрудниками полиции в сфере предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в сфере миграционного законодательства, применения мер принуждения, а также исполнения административных наказаний вплоть до реализации административного выдворения. Однако при взаимодействии ведомств из-за недостаточной их скоординированности снижалась эффективность их работы в части осуществления функций полицейского характера, что негативно отражалось на полноте системы учета и контроля мигрантов, создавая благоприятные условия для вовлечения их в преступную деятельность.

4Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 15, ст. 2071.

5Рос. газ. 2011. 8 февр.

6Там же.

102

Реформирование миграционных органов имело перманентный характер. Мероприятия по реорганизации федерального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции определялись двумя противоречивыми тенденциями. С одной стороны, просматривалось стремление сделать такой орган самостоятельным и институционально независимым, с другой — эффективная работа возможна была только в тесной взаимосвязи с органами внутренних дел, особенно в вопросах соблюдения прибывающими лицами правил миграционного учета.

Ретроспективный анализ свидетельствует, что вопросы управления в сфере миграции, контроля за иностранцами, регистрационного учета

ит. д. традиционно находились в ведении органов внутренних дел. История создания и развития паспортно-визовой службы берет свое начало от образованных в 30-х гг. прошлого столетия паспортных отделов, отделений и подразделений виз и регистрации иностранцев 7. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. № 124 данные подразделения были реорганизованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел Российской Федерации 8. В 2004 г. создана ФМС России как федеральный орган исполнительной власти, сосредоточивший комплекс правоприменительных функций в сфере миграции. Однако предложения ученых о необходимости освобождения милиции / полиции от несвойственных ей функций явились толчком к реформированию органов внутренних дел и выведению миграционных органов из системы МВД России.

Внастоящее время Министерство внутренних дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики

инормативно-правовому регулированию в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанной сфере. В соответствии с приказом МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации»9 к функциям подразделений по вопросам миграции отнесены:

7Административная деятельность полиции. Часть Особенная : учеб. пособие /

О.И. Бекетов [и др.]. Омск, 2016. 356 c.

8Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 8, ст. 659.

9Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

103

—производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

—осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

—осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

—оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

—осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции;

—осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

—разработка и реализация во взаимодействии с иными структурными подразделениями Министерства, территориальными органами МВД России, иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

—исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

—оперативная координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также контроль за ее реализацией совместно с Межведомственной комиссией по реализации указанной Государственной программы.

Данная деятельность осуществляется во взаимодействии подразделений и служб, входящих в систему МВД России, основным из которых является подразделение по вопросам миграции. Органы внутренних дел призваны решать задачи по повышению эффективности управления миграцией, созданию условий для привлечения соотечественников и квали-

104

фицированных трудовых мигрантов, обеспечению контроля за миграционной ситуацией. Некоторые вопросы в сфере государственного управления миграцией в Российской Федерации входят в компетенцию МИД России, соответствующие подведомственные ему учреждения — консульства предоставляют государственные услуги и выполняют государственные функции в сфере миграции за рубежом. Органы Федеральной службы безопасности непосредственно участвуют в борьбе с незаконной миграцией.

Реформа привела к тому, что органы внутренних дел, вырабатывая и реализуя государственную политику в миграционной сфере, решают задачи и осуществляют несвойственные им полномочия. Так, особое внимание уделено вопросам адаптации мигрантов и включения их в общественную жизнь страны, что предполагает создание цивилизованных условий для их проживания и осуществления трудовой деятельности. Однако органы внутренних дел не наделены необходимым для этого арсеналом средств, так как основная их задача — это противодействие преступности и обеспечение общественного порядка. Миграция — это не только вопросы безопасности, защиты прав и свобод граждан, но и комплекс проблем экономического характера, связанных с их распределением по территории субъектов Федерации и трудоустройством (например, выдача патента на занятие трудовой деятельностью, решение вопросов, связанных с реализацией программ по переселению соотечественников из-за рубежа). Это позволяет поставить вопрос о дальнейшей оптимизации полномочий в исследуемой сфере отношений и передачи части из них Министерству труда и Министерству экономического развития России.

105