деятельности полиции. К ним отнесены, в частности, недоработки в определении количества сил и средств полиции, которые могут быть использованы для противодействия административной деликтности, в том числе свойственные организации деятельности участковых уполномоченных полиции, которая самым непосредственным образом связана с обеспечением прав и свобод граждан, а также сотрудников патрульно-постовой службы полиции.
Внешней административной деятельности присущ ярко выраженный полицейский характер, посредством нее непосредственно осуществляется охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также защита прав и свобод граждан в той или иной сфере государственного управления.
Внешняя административная деятельность, по мнению автора, достаточно сложно структурирована вследствие многообразия решаемых полицией задач. Каждая из этих подструктур связана с одной из форм проявления внешней административной деятельности полиции.
Далее автор дает характеристику таким формам, как способам организации деятельности по обеспечению прав и свобод граждан, как контрольно-надзорная, лицензи- онно-разрешительная, административно-юрисдикционная деятельность.
Анализ содержания административной деятельности органов внутренних дел в целом и полиции в частности позволяет определить административную деятельность полиции как исполнительно-распорядительную, подзаконную деятельность, которая направлена на организацию полицейской работы как во внутренней, так и во внешней среде функционирования органов полиции, направленную на обеспечение правопорядка и защиту прав и свобод граждан посредством материально-технических и организационных мероприятий и с помощью контрольно-надзорной, разрешительной и юрисдикционной деятельности.
Исходя из большой значимости административной деятельности в вопросах обеспечения правопорядка, а также защиты прав и свобод граждан, автору представляется вполне логичной постановка вопроса о разработке проекта федерального закона «Об административной деятельности полиции», отсутствующего до сего дня в системе административного законодательства. Этот закон даст возможность освободиться от целого ряда ведомственных нормативных правовых актов, а кроме того, поможет повысить качество нормативно-правового регулирования полицейской деятельности в наиболее актуальных направлениях административно-правового регулирования общественных отношений. И это положительно отразится на обеспечении прав и свобод граждан.
Во втором параграфе – «Методологические предпосылки исследования проблем административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан»
- анализируется содержание ряда концептуальных идей, призванных служить познава-
16
тельными установками исследования поставленной общей проблемы.
Первая идея состоит в том, что оптимальное решение проблем, связанных с обеспечением прав и свобод граждан в административной деятельности полиции, возможно только на основе учета преемственности теоретико-идейных установок, заложенных в массиве научных исследований и учений, наработанном в предыдущие исторические периоды существования страны.
Вторая идея состоит в том, что административно-правовой инструментарий в рассматриваемой сфере не может быть эффективно использован без применения межотраслевого подхода. Прежде всего это касается применения при проведении административ- но-правовых исследований обозначенной проблемы наработок, которые имеются в науке конституционного права.
По мере развития юридической теории развивается и правоприменительная практика, создаются новые государственно-правовые институты, в компетенции которых сосредотачиваются средства обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В частности, в научной литературе обосновывается необходимость формирования института административной юстиции, вносятся предложения по совершенствованию форм и методов работы Уполномоченного по правам человека.
Третья идея состоит в признании того, что мерилом качества закона может являться то, насколько принятый закон в ходе своей реализации дает возможность человеку использовать предоставленное ему право в той или иной сфере государственного управления или своей жизнедеятельности.
С этой точки зрения, полагает автор, очевидна, несмотря на большое количество законов, тенденция снижения уровня обеспечения прав и свобод человека и гражданина практически во всех сферах государственного управления. Существенная работа, которая проведена за последние двадцать лет по исследованию прав и свобод человека и гражданина, а также интеграция российской правовой системы в европейское правовое пространство отчасти нивелирована содержанием действующих федеральных законов и чрезмерностью бюрократических процедур их реализации. Все это в конечном счете снижает доверие граждан к государственным институтам. Для исправления сложившейся ситуации необходимо кардинальное переосмысление системы государственного управления, повышение качества государственных услуг посредством формирования персональной ответственности должностных лиц.
Четвертой идеей является необходимость развития добросовестной конкуренции на рынке государственных услуг, формирование института «позитивного административного молчания», а также формирование правовых механизмов зависимости должностного лица от насущных требований гражданина. При этом не следует абсолютизировать права и свободы гражданин, поскольку на практике они обязательно упираются в
17
определенные правовые и социальные ограничения.
Пятая идея состоит в том, что успешное обеспечение прав и свобод граждан в со- циально-культурной, социально-экономической и имущественной сфере в немалой степени достигается различными профилактическими средствами. Профилактическая деятельность полиции обеспечивает не только обстановку социального благополучия, но также помогает выявлять различного рода административные правонарушения или иные отклонения от соблюдения правовых и социальных норм.
Шестая идея связана с обоснованием того, что должной концентрации усилий взаимодействующих структур в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина пока, к сожалению, пока не дают, конституционный принцип, связанный с приоритетом прав и свобод человека и гражданина, которые ко всему прочему еще должны являться смыслом и содержанием деятельности органов государственной власти, пока так, как нужно людям, не работает.
Седьмая идея состоит в утверждении прочной зависимости механизма реализации прав и свобод граждан от правовой культуры их носителей, в связи с чем каждый человек и гражданин должен знать свои права, свободы и обязанности, а также правильно ими пользоваться. В свете этого целесообразным видится формирование правового механизма информирования людей о мерах воздействия, например, в отношении виновного должностного лица, а в более общем плане – дальнейшее реформирование системы правового просвещения и воспитания.
Восьмая идея связана с утверждением необходимости использовать зарубежный опыт лишь в том аспекте, в котором он может быть адаптирован и использован в нашей стране. В частности, весьма позитивным видится формирование небольших по своему штату отделов полиции, в которых будут нести службу только участковые уполномоченные полиции и сотрудники уголовного розыска.
В завершении рассмотрения проблем обеспечения прав и свобод граждан в методологическом аспекте представляется возможным отметить, что их решение позволит государству сделать существенные шаги в деле своего социально-экономического и политического развития, а также повысить уровень доверия к государственным институтам, в том числе и полиции, со стороны общества.
Третий параграф – «Правовой статус граждан как предмет административной деятельности полиции» – посвящен исследованию сложной структуры статуса граждан и особенностям его реализации в административной деятельности полиции.
Исходя из того, что базовым для гражданина является его конституционноправовой статус, и гражданство является достаточным основанием для наделения человека возможно полным в государстве объемом прав и возложения и сопоставимых с ним комплекса обязанностей, автор обращает внимание на то, что целый ряд положений
18
Конституции и целый ряд конституционных прав не может быть реализован гражданином без специальной законодательной регламентации, например, право гражданина на обращение, право на свободу передвижения, право на поступление на государственную службу и др., без взаимодействия с органами исполнительной власти и без наличия норм административного права.
Последние выражают административные права граждан, которые представляют собой закрепленные законами дозволения совершать определенные действия, вести себя в дозволенных границах и требовать от других граждан, государственных органов и их должностных лиц не препятствовать осуществлению этих прав.
Административно-правовое положение гражданина имеет принципиальное значение для его самореализации, а также для выстраивания им нормальных взаимоотношений с органами государственной власти и их должностными лицами.
Статус граждан как субъектов административного права имеет весьма сложную конструкцию, что предполагает дифференциацию административной деятельности по его обеспечению, различных служб и подразделений полиции, вклад которых в дело обеспечения прав и свобод граждан далеко не одинаков.
Вработе обращается внимание на то, что характерным для административных прав граждан является их реализация в сфере охраны общественного порядка.
По мнению автора, общественный порядок – это нормальное функционирование социальных отношений, отсутствие рисков и угроз, которые могут нарушить нормальную жизнедеятельность людей и их прогрессивное социальное и профессиональное развитие, создающие обстановку спокойствия и защиты личности и собственности физических и юридических лиц.
Далее обращается внимание на то, что в обязанностях граждан в сфере общественного порядка закреплена, по сути, мера должного и возможного поведения в общественных местах. В связи с этим рассмотрено содержание понятия «общественное место».
Вотличие от конституционного, административно-правовой статус гражданина зависит от того, какое право он реализует. Иными словами, гражданин обладает множеством административно-правовых статусов.
Автор полагает, что права граждан в административно-правовой сфере могут быть подразделены в зависимости от того, какими нормами они закреплены: это права материального и административно-процессуального характера, в зависимости от сферы их реализации права могут быть подразделены на права управленческого и полицейского характера. Также важно различать права, реализация которых допускается свободно, и права, реализация которых требует их согласования с органами государственной власти
иуправления. Наконец, права граждан в сфере административно-правовой действитель-
19
ности могут быть подразделены в зависимости от правового механизма их реализации. Однако, отмечает автор, чтобы гражданин чувствовал себя полноценным субъек-
том административного права, необходимы соответствующие гарантии. Одной из них важнейших является ответственность государства за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей перед гражданином. В связи с этим предлагается закрепить в КоАП РФ целый ряд составов административных правонарушений, которые будут предусматривать административную ответственность органов государственной власти.
Автор утверждает, что юридические гарантии прав и исполнения возложенных обязанностей должны находиться во взаимосвязи с экономическими, политическими, культурными, а также организационными гарантиями. Без такой связи, например, ужесточение административных наказаний не приносит желаемых результатов. И действительно, ужесточение за последние годы административной политики не повлекло за собой кардинальных изменений в деле укрепления правопорядка, а также повышения законности и дисциплины в российском обществе; также не вырос и уровень правовой культуры граждан.
Излишняя формализация процесса управления, слабая процессуальная регламентация порядка предоставления государственных услуг, а также запоздалые, а часто и непродуманные управленческие решения – все это нивелирует положительную практику управленческой и полицейской работы, снижает правоохранительный потенциал деятельности полиции. При этом важно подчеркнуть, что без полиции граждане не могут полноценно реализовать свои политические и социально-культурные права.
В заключение обосновывается необходимость создания закона, аналогичного закону Великобритании «Об охране общественного спокойствия и порядка», с применением которого эффективность обеспечения права и свобод граждан в сфере общественного порядка, по убеждению автора, возрастет.
Четвертый параграф – «Принципы административной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан» – посвящен выявлению системного характе-
ра осуществления данных принципов и их содержательной специфики в исследуемой сфере.
Прежде всего, автор констатирует, что вопрос о принципах организации и административной деятельности полиции в современный период практически не поднимается, хотя для деятельности полиции, особенно связанной с защитой прав и свобод граждан, это чрезвычайно важно.
Принципы административной деятельности полиции, с одной стороны, обусловлены тем, что этой деятельности присущ исключительно исполнительнораспорядительный, властный характер, хотя в ней можно обнаружить и диспозитивные
20