Материал: 198

2. Об основных подходах к совершенствованию управления подразделениями органов внутренних дел в обеспечении общественного порядка на улицах и в других общественных местах

Успешное решение задач социально-экономического развития общества справедливо связывается с дальнейшим совершенствованием демократии, повышением социальной активности граждан, последовательным расширением и реальным обеспечением их прав и свобод, преодолением любых отступлений от требований закона и морали, строжайшим соблюдением законности и правопорядка во всех сферах социальной жизни. В этой связи важное значение приобретает необходимость обеспечения надлежащего общественного порядка, создающего оптимальное условие для нормального труда и отдыха людей, максимально полного проявления их творческих сил и возможностей.

Как известно, общественный порядок является одним из важнейших объектов государственного управления в области внутренних дел. Поэтому прежде чем вести речь о повышении управленческой роли ОВД в рамках деятельности по охране общественного порядка, полагаем необходимым уяснить специфику общественных отношений, объединенных данным понятием, выражающих его сущность и содержание.

В литературе, посвященной исследованию общественного порядка, последний традиционно рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле общественный порядок выражает состояние упорядоченности всех существующих в обществе социальных отношений и, тем самым, отождествляется с общественным и государственным устройством.

Понятие «общественный порядок», употребляемое в качестве более узкой категории, охватывает далеко не всю систему складывающихся в обществе отношений, а лишь ту их часть, которая по своему содержанию обладает более конкретными признаками.

Однако, несмотря на всеобщее признание права, на существование и использование в понятийном аппарате упомянутой социально-правовой категории, в литературе не прекращается дискуссия об объеме и содержании охватываемых ею общественных отношений, представляемая различными точками зрения юристов на данную проблему.

Существующие в этом вопросе теоретические разногласия сводятся преимущественно к различиям во мнениях по соотношению общественного порядка с другими смежными категориями (правопорядком, общественной безопасностью, общественным благоустройством, трудовым распорядком, дисциплиной труда и т.п.)28.

28 Соотношение общественного порядка с названными категориями подробно рассмотрено в литературе. См.; например: Указ. раб. С. 149-153; Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 19.

16

Кроме того, среди исследователей отсутствует единство во взглядах на критерии выделения общественного порядка из общей совокупности всех социальных взаимосвязей. Таковыми, в частности, признаются «общественные места» , «содержание конкретных общественных отношений независимо от места их образования»30, а также группа признаков, а именно – «место возникновения общественных отношений, их сущность и основные цели их нормативного регулирования»31.

Подобное положение в теории не может не сказываться на результатах нормотворческой и правоприменительной деятельности. Законодатель, устанавливая для государственных органов задачи и функции по обеспечению32 общественного порядка, наделяя их определенными правами и обязанностями, четко не выделил круг отношений, охватываемых рассматриваемым понятием, предоставив в то же время местным органам власти устанавливать административную ответственность по вопросам нарушения общественного порядка, если они не урегулированы Российским законом33.

В этой связи правоприменители (в том числе органы внутренних дел34), действующие в данной сфере, не редко испытывают затруднения в оценке своих полномочий по предъявлению конкретным участникам регулируемых общественных отношений обязательных для исполнения распоряжений и требований, а также в выборе форм, методов и средств воздействия на них. Кроме того, на практике возникают проблемы по поводу правовой защищенности самих субъектов охраны общественного порядка, так как в нормах, содержащих правовые гарантии деятельности ряда таких субъектов, участие именно в охране общественного порядка является обязательным условием их реализации, выступая в качестве правовой гипотезы35.

С учетом сказанного, полагаем, имеется необходимость уточнения перечня и содержания элементов, составляющих в своем единстве исследуемую категорию.

Выделяя из всего многообразия социальных отношений отношения общественного порядка, некоторые ученые, как было показано выше, в качестве основного либо дополнительного критерия такой дифференциации

Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 40.

30Серегин А.В. Указ. раб. С. 13.

31Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Часть 1. Предмет и понятие. М., 1981. С. 12.

32В законодательстве встречаются и иные формулировки такой деятельности, а именно: поддержание, охрана общественного порядка и др.

33См. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, ст. ст. 5 и 6.

34Далее по тексту – ОВД, если иное не будет специально оговорено.

35См.: ст. 165 КоАП РСФСР. На данное обстоятельство неоднократно обращалось внимание в материалах Пленума Верховного Суда.

17

избирают общественные места. И их выбор, как представляется, не является беспочвенным. Действительно, связь между общественным порядком и общественными местами существует довольно устойчивая. Однако, допустимо признать, что в «общественных местах могут складываться отношения, которые по своему характеру и содержанию никак нельзя отнести к сфере общественного порядка»36. Кроме того, некоторые авторы вполне обоснованно включают в сферу общественного порядка «общественные отношения, возникающие и развивающиеся вне общественных мест»37, признавая тем самым недостаточность избранного критерия. Справедливым является также вывод о том, что одни и те же действия людей, совершаемые в общественном месте, в определенных случаях подлежат рассмотрению в качестве противоправного поведения, в других же – закон будет к ним индифферентен, связывая наступлением правовых последствий с наличием иных объективных признаков38.

В этой связи представляется, что в качестве основания разграничения общественного порядка от иных социальных отношений наибольшее значение будут иметь не внешние обстоятельства в виде, например, места их возникновения, а внутренне присущее данным отношениям свойство, составляющее в совокупности с другими обязательными характеристиками некоторую качественную определенность.

Подобным свойством на наш взгляд, можно считать не место возникновения отношений, а их публичность – предполагаемую адекватную оценку индивидами содержания складывающихся в обществе конкретных отношений (поведения иных людей) и определение ими в этой связи своего социально-правового положения.

Такой подход соответствует существующей законодательной и правоприменительной практике. Например, нецензурная брань, допущенная в одном и том же месте при определенных обстоятельствах будет квалифицироваться как административный проступок (мелкое хулиганство) либо как преступление (хулиганство, оскорбление и т.п.), либо вообще не получит правовой оценки.

Кроме того, содержание признака публичного поведения (отношений), как свидетельствуют проведенные исследования, правоприменителями, поддерживающими в большинстве высказанную нами позицию, вос-

36Серегин А.В. Указ. раб. С. 12.

37Еропкин М.И. Указ. раб. С. 11.

38В данном случае подразумевается такое асоциальное поведение людей, которое осуществляясь в общественных местах, носит латентный характер, оставаясь неизвестным для других индивидов, либо воспринимается ими как допустимое в правовом отношении поступке.

18

принимается более однозначно, чем определение «общественности» места39.

По нашему мнению, правомерно будет рассмотреть общественный порядок, кроме двух традиционно обозначенных, еще на одном уровне, который условно можно назвать «специальным».

Следует отметить, что такие попытки в юридической литературе уже встречались. Однако они либо делались в отрыве от общего системного анализа исследуемого явления40, либо, являясь критикой по отношению к взглядам на общественный порядок в узком смысле, подменяли собой последний, не допуская одновременного сосуществования предлагаемого и отвергаемого вариантов41.

Мы же, основываясь на системном подходе, признавая необходимость и объективную детерминированность наличия общественного порядка в широком и узком смыслах слова, имеем целью обосновать научную и практическую целесообразность рассмотрения общественного порядка в специальном смысле, как объекта государственно-правовой охраны. Началом подобного анализа будет служить характеристика нормативной основы исследуемого явления. Определить для него (общественного порядка в специальном смысле) нормативную основу – значит установить, какие из регулируемых социальными нормами в сфере общественного порядка общественные отношения могут и должны охраняться от нарушений государством, а также некоторыми уполномоченными на то общественными организациями, а какие такой охране не подлежат. В сфере общественного порядка действуют различные виды социальных норм. Однако, если неправовые социальные нормы (морали, обычаев, общественных организаций и пр.), являясь продуктом общественной самодеятельности, выражают волю определенных слоев, коллективов и групп населения, то нормы права представляют продукт государственной деятельности. В силу этого правовые нормы имеют государственную обязательность. Характер обязательности социальных норм, в свою очередь, определяет и средства их охраны.

Мы поддерживаем точку зрения авторов, считающих, что государственную охрану правовых норм распространять на неправовые нормы нельзя42. Подобное резюме обусловлено различием их структурной формы, степени категоричности предписаний, методов воздействия на волю и сознание людей.

39На вопрос о содержании признака «Общественное место» одинаковые ответы получены от 57% респондентов. В тоже время признак «публичность» одинаково оценили

82% опрошенных.

40См.: Соловей Ю.П. Указ. раб.

41См.: Баланик Б.Г. Общественный порядок как категория советского законодательства // Советское государство и право. 1987. № 11. С. 76.

42См.: Баланик Б.Г. Указ. раб. С. 76.

19

В рамках рассматриваемой охранительной деятельности важно определиться с пределами возможного и необходимого вмешательства правоприменителей в существующие общественные отношения в жизни индивидов и коллективов граждан в сфере общественного порядка.

Думается, что границы эти обусловлены предоставленными конкретным субъектам правовой охраны полномочиями, гарантирующими правомерность и определяющими условия функциональной необходимости осуществления подобных действий.

То есть установление ограничений, пределов государственного регулирования отношений общественного порядка тем или иным субъектом правоохранительной деятельности связано с решением вопроса о том, уполномочен ли он осуществлять такое вмешательство и, если – да, то в какой форме и степени.

Следовательно, можно резюмировать, что субъекты правовой охраны в сфере общественного порядка (как в прочем и в любой другой сфере должны действовать «строго в рамках своей компетенции, не присваивая себе полномочия, которыми они не наделены»43. Строгая правовая регламентация такой деятельности призвана обеспечить законность и обоснованность применения государственного принуждения к участникам отношений и, одновременно, не допустить ущемления прав и законных интересов граждан.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, круг государственных органов, применяющих административно-правовые нормы, весьма широк. «Это – многочисленные органы государственного управления, а также в определенных законом случаях органы государственной власти, суд, прокуратура. Многосубъектность – одна из особенностей применения норм административного права»44, в том числе в сфере общественного порядка.

Наибольший же интерес в обозначенном аспекте для нас представляет деятельность органов внутренних дел (полиции), которые, являясь субъектами охраны отношений в рассматриваемой сфере, наделены достаточно обширными по объему и содержанию полномочиями.

Распоряжение либо требование работника полиции, направленные на предупреждение или пресечение правонарушений, могут быть обращены как к правонарушителю, так и к законопослушному гражданину. Важным, на наш взгляд, здесь является то, что такое решение не зависит от согласия другой стороны – субъект правовой охраны действует непосредственно по велению закона.

43 См.: Алексеев А.И. Правовые основы профилактики преступлений органами внут-

ренних дел. М., 1980. С. 25.

44 См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.

С. 63.

20