Материал: 118

лении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» от 15 мая 2010 г. № 209; «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» от 15 июля 2011 г. № 211 и ряд других.

Необходимо также учитывать постановления Конституционного Суда РФ: «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ» от 11 апреля 2000 г. № 6-П; «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» от 18 июля 2003 г. № 13-П и др.

Общий объект надзора за исполнением законов составляют:

1)сфера государственного управления;

2)сфера местного самоуправления;

3)законодательная деятельность субъектов РФ;

4)сфера управления негосударственными структурами. Непосредственные объекты надзора включают в себя:

1)федеральные органы исполнительной власти (федеральные

министерства, государственные комитеты, федеральные службы, агентства и др.);

2)представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ;

3)органы местного самоуправления;

4)органы военного управления;

5)органы контроля и управления;

6)руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Предметом прокурорского надзора за исполнением законов

всоответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре РФ является: соблюдение Конституции РФ; исполнение действующих на территории РФ законов; соответствие принятых нормативных правовых актов Конституции РФ.

1. Соблюдение Конституции РФ органами и должностными

лицами, которое предполагает, что ее нормы должны соблюдаться всеми поднадзорными органами, их должностными лицами и организациями, а на прокурора возложено осуществление надзора за точным соблюдением требований Конституции РФ, в нормах которой сформулированы основные права, законные интересы и свобо-

16

ды физических и юридических лиц. Конституция РФ имеет прямое действие, что определяет исключительность предмета надзора.

Определяя предмет надзора, ст. 21 Закона о прокуратуре называет только соблюдение Конституции РФ. Однако на территориях субъектов РФ действуют конституции и уставы этих регионов, имеющие высшую юридическую силу на всей их территории. В этой связи, исходя их позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 18 июля 2003 г. №13-П, Генпрокурор России вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.

Обеспечивая надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральных законов, прокурорам предписано исходить из установленного Конституцией РФ распределения полномочий между РФ, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления (п. 4 приказа Генпрокурора России от 7 декабря 2007 г. № 195).

2. Исполнение законов, действующих на территории РФ, предполагает, что предметом надзора является исполнение всех законов, независимо от их правового уровня. На территории РФ действуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ.

Необходимо также учитывать, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы являются акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, надзор за исполнением которых также осуществляет прокуратура. В их числе: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 19481 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 19662 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод EST № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.)3.

Пределы прокурорского надзора определяют границы его осуществления и обеспечивают единство надзорной деятельности.

Следует иметь в виду, что понятие исполнение законов достаточно широкое, поскольку наряду с собственно исполнением законов, представляющим собой активную деятельность по осуществлению предписаний закона, оно охватывает также и иные формы

1 Права человека: сб. международных док. М.: Изд-во Московского ун-та, 1986. 2 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 12.

3 СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

17

реализации права, включая соблюдение  законов, которое обычно трактуется как следование запретам, установленным законом.

Кроме того, исполнение законов может выражаться в принятии правовых актов, издаваемых органами государственной власти

иуправления, должностными лицами предприятий, учреждений

иорганизаций в результате своей деятельности. Они могут быть нормативными правовыми актами, которыми порождаются, изменяются или прекращаются правоотношения, или индивидуальными правовыми актами, которыми порождаются, изменяются или прекращаются правоотношения между субъектами права.

3.Соответствие законов издаваемых указанными выше орга-

нами и должностными лицами нормативных правовых актов Конституции РФ.

Несоответствие правовых актов действующему законодательству может выражаться в следующих формах:

–отсутствие фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания правового акта;

–издание правового акта во исполнение отмененного или утратившего силу закона;

–произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

–умышленное искажение смысла закона в изданном правовом

акте;

–неправильный выбор закона, положенный в основу решения вопросов разрешенных в правовом акте;

–несоблюдение сроков, формы и процедурных правил подготовки и издания правовых актов.

Непосредственным предметом надзорной деятельности орга-

нов прокуратуры в данной сфере ее деятельности являются:

–действия (бездействие) перечисленных выше органов государственной власти и управления и их должностных лиц;

–издаваемые ими нормативные правовые акты.

В практике правоприменительной деятельности важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за которыми призвана осуществлять прокуратура. В это понятие включены:

–Конституция РФ;

–международные правовые акты;

–федеральные конституционные и федеральные законы РФ;

–законы субъектов РФ.

Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурор уполномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ

18

и исполнением законов. Тем самым в непосредственный предмет прокурорского надзора не входят издаваемые в РФ подзаконные нормативные правовые акты. Контроль за их исполнением входит

вкомпетенцию иных государственных органов.

Ссодержанием предмета прокурорского надзора тесно связано решение вопроса о его пределах, определяющих границы прокурор-

ского надзора, чем обеспечивается единство надзорной деятельности. Эти пределы разграничиваются:

–по объекту надзора, т. е. поднадзорным органам и должностным лицам;

–по непосредственному предмету надзора;

–по мерам прокурорского реагирования.

В научной литературе и среде практикующих юристов распространена точка зрения о необходимости расширения круга нормативных правовых актов, за исполнением которых прокуратура призвана осуществлять надзор, путем включения в их перечень нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, являющимися нередко источниками правового регулирования отдельных общественных отношений в силу их законодательного неурегулирования.

При осуществлении надзорных полномочий за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы, а прокуроры не вправе вмешиваться в деятельность поднадзорных органов и организаций при осуществлении ими оперативно-хозяйственной деятельности.

Выявив нарушения закона, причины и условия их порождающие, прокурор ставит вопрос об устранении данных нарушений перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит принятие соответствующих мер. Однако имеются и исключения, например, подвергнутые незаконному административному задержанию на основании решений несудебных органов граждане освобождаются незамедлительно по постановлению прокурора (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Подводя итог изложенному выше, основными направлениями деятельности прокуроров при осуществлении ими надзора за исполнением законов являются: надзор за законностью нормативных правовых актов; надзор в сфере экономики, экологической безопасности, предупреждения преступных проявлений; надзор за исполнением законодательства о налогах и сборах, о противодействии терроризму, экстремистской деятельности; надзор в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции.

Однако данный перечень не является исчерпывающим, поскольку развитие и деятельность государства связаны с появле-

19

нием новых проблем, требующих внимания органов прокуратуры и не только в указанных, но и в других сферах деятельности государства, и в целом российского общества и его граждан.

§2. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов представляют собой необходимый перечень его правовых средств, предназначенных для предупреждения, выявления и пресечения нарушений закона. Эффективность полномочий прокурора по выявлению и устранению нарушений законов, причин, их порождающих, а также предупреждению нарушений законов достигается только в тех случаях, когда эти полномочия активно применяются.

Полномочия прокурора по осуществлению возложенных на него функций по надзору за исполнением законов закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре, приказах Генпрокурора России, и могут быть подразделены на три группы: а) полномочия по выявлению нарушений закона; б) полномочия по устранению выявленных нарушений; в) полномочия по предупреждению нарушений закона. Отдельные авторы выделяют две группы полномочий: по выявлению нарушений и устранению и предупреждению выявленных нарушений1.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и условий закреплены в п. 1 ч. 22 Закона о прокуратуре и призваны обеспечивать установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном вреде и обстоятельствах, способствовавших совершению правонарушения.

Полномочия прокурора, в зависимости от способа и метода получения информации о правонарушении, можно условно разделить на:

1) обеспечивающие  возможность  непосредственного  получения  информации о правонарушении, в целях чего прокурор вправе:

–беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов по предъявлении своего служебного удостоверения;

–иметь доступ к их документам и материалам;

–вызывать должностных лиц и граждан для дачи ими объяснений по фактам нарушений законов;

1 Прокурорский надзор: курс лекций / под ред. А. Б. Ендольцевой, О. В. Химичевой, А. А. Сумина. М.: Юнита, 2014. С. 119.

20