В юридической науке того времени возникла дискуссия о пределах использования юридических понятий в нормативно-правовых актах. Первую позицию наиболее полно сформулировал А.С. Пиголкин. Он считал, что "закон пишется на правильном литературном языке", "язык законодательства вовсе не является каким-то особым видом языка со специфическими закономерностями стилистики и грамматики" [37, с.45 - 46]. Схожую позицию занимали О.С. Иоффе и Ю.К. Толстой, которые отмечали, что язык Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. написан на русском литературном языке, доступном широким массам трудящихся [23, с.35].
На формирование второй позиции повлияли изыскания языковедов о деловом стиле русского литературного языка, получившие, в частности, серьезную разработку в трудах Пермской научной школы функциональной стилистики. Эти исследования привели к установлению системы базовых и вторичных экстралингвистических факторов, определяющих сущностные свойства официально-делового стиля. Достижения пермских филологов оказали влияние на научное творчество А.А. Ушакова, сформулировавшего теорию советской законодательной стилистики, согласно которой простота юридического языка должна сочетаться с его точностью [42, с.121].
Революция и социалистическое строительство привели к кардинальным изменениям в понятийном аппарате советского конституционного права. Социалистические преобразования в экономике привели к созданию "общенародной", "социалистической" формы собственности. Успехи в социалистическом строительстве позволили впервые в мире закрепить в Конституциях СССР 1936 и 1977 г. права граждан "на труд", "на отдых", "на материальное обеспечение в старости и при потере трудоспособности", "на образование", "на жилище", "на охрану здоровья", "на пользование достижениями культуры", "свободу научного, технического и художественного творчества". В середине XX в. эти достижения повлияли на развитие конституционного права Франции, Германия и других стран. Под влиянием СССР был заключен Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.
Советская власть провозгласила "право наций на самоопределение" и закрепила его в конституционном праве. После разгрома фашизма во Второй мировой войне в Устав ООН в качестве основных принципов международного права были включены "уважение принципа равноправия и самоопределения народов" и "право наций на самоопределение". Их реализация привели к краху колониальной системы.
В 1980-х гг. в советском правоведении формулируется доктрина "социалистического правового государства", которая привела к разрыву с предшествующим развитием советского государства и права. В 1990 г. была отменена ст.6 Конституции СССР. В 1988 - 1990 гг. созданы новые высшие органы государственной власти: Президент СССР, Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР и др. Эта система оказалась крайне неэффективной и способствовала распаду СССР. Уже после отставки с должности Президента СССР М.С. Горбачев, выступая перед своими кураторами, признавался, что, вступив в КПСС и делая партийную карьеру, он ставил целью изнутри разрушить партию и весь советский строй [19].
Язык государственного управления и делопроизводства
В первые дни своего существования Советская власть осуществила слом всего чиновничьего аппарата, как особой привилегированной касты. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" была уничтожена иерархия "властей и мест" [5, 1917, № 3, ст.31]. Отрицание Советской властью принципа разделения властей привело к тому, что для наименования для органов исполнительно-распорядительной власти стал использоваться термин "государственное управление".
На основе постановления II съезда Советов было сформировано революционное правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК) во главе с В.И. Лениным, а также органы отраслевого управления - народные комиссариаты (комиссии)"по военным" и "по морским делам", "по делам торговли и промышленности", "народного просвещения", "финансов", "иностранных дел", "юстиции", "почт и телеграфов", "продовольствия", "по делам железнодорожным", "по делам национальностей". Эти отраслевые органы управления функционировали с некоторыми изменениями на всем протяжении истории Советской власти.
Первоначально многие наркомы являлись не столько руководителями новых ведомств, сколько "комиссарами", т.е. представителями Советского правительства в старых министерствах. Так, в Декрете ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. "Об учреждении Государственной комиссии по просвещению" значилось: "Текущие дела должны пока идти своим чередом через Министерство Народного Просвещения. Министерство должно играть роль исполнительного аппарата при Государственной Комиссии по Народному Просвещению" [5, 1917, №3, ст.32].
Иными словами Советская власть, во-первых, сохранила отраслевой принцип центрального управления; во-вторых, основу конструкции министерского управления, сложившуюся в Российской империи XIX в. Преемственность с министерской системой была закреплена в марте 1946 г., когда Верховный Совет СССР принял закон о преобразовании Совнаркома СССР, совнаркомов союзных и автономных республик в Советы Министров, а наркоматов - в министерства.
Главные новации Советской власти в сфере центрального отраслевого управления были вызваны, во-первых, переходом к федеративному устройству. В Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг. было закреплено деление наркоматов/министерств на три категории: общесоюзные, объединенные и республиканские. "Общесоюзными" именовались те, которые образовывались только в Союзе (иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов). "Объединенными" ("союзно-республиканскими") назывались такие, которые имелись и в Союзе, и в каждой союзной республике. "Республиканские" создавались только в республиках.
Во-вторых, государственное регулирование и планирование развития экономики, защита социальных прав трудящихся привели к развитой подсистеме соответствующих органов центрального управления. В декабре 1917 г. Декретом ВЦИК и СНК был учрежден Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ) как центральный орган Советского государства, на который возлагалось осуществление задач в области организации новой экономики и ее планового регулирования. После образования СССР ВСНХ рассматривался как объединенный наркомат.
Важнейшим инструментом управления экономикой стало планирование.В.И. Ленин считал необходимым разработку перспективных планов и писал, что "надо увлечь массу рабочих и сознательных крестьян великой программой на 10 - 20 лет" [32, т.40, с.63]. Перспективное планирование зарождается после победы революции. Первым таким планом был план Государственной комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО) 1920 г. В 1921 г. была создана Государственная общеплановая комиссия РСФСР (с 1923 г. - Государственный плановый комитет СССР (Госплан)).
Интенсивное развитие промышленности и сельского хозяйства в годы индустриализации и сплошной коллективизации привело к изменениям в управлении народным хозяйством. ВСНХ в 1932 г. был разделен на три наркомата, которые стали осуществлять руководство крупными отраслями промышленности - тяжелой, легкой, лесной. В 1934 г. появилось уже четыре наркомата в сфере управления промышленностью, в 1939 г. - 21 наркомат.7 декабря 1929 г. был создан объединенный союзно-республиканский Наркомат земледелия СССР. Госплан СССР при СТО был преобразована в 1931 г. в комиссию при Совнаркоме СССР, наделенную правами самостоятельного наркомата.
Индустриализация, коллективизация, мероприятия по совершенствованию отраслевого управления народным хозяйством и его планированием стали одной из важнейших предпосылок победы СССР во Второй мировой войне. В сложных условиях войны усилилась деятельность Совнаркома СССР. Большая роль в перемещении промышленных предприятий из прифронтовых в восточные районы страны и перестройке экономики на военный лад в 1941 - 1942 гг. принадлежала Госплану СССР.
В противоречие с объективными потребностями развития народного хозяйства и сложившейся практикой отраслевого управления, Н.С. Хрущов объявил централизованную систему управления следствием "культа личности" Сталина. В 1957 г. отраслевой принцип управления был заменен территориальным. Всю страну разделили на 105 экономических административных районов. В каждом из них создавался "Совет народного хозяйства" ("совнархоз"). В результате, как констатировал в начале 1960-х гг. член Германской компартии В. Диккут, в СССР произошла реставрация капитализма, возник государственный капитализм. Формально приватизации предприятий не проводилось, но они оказались в безраздельном распоряжении региональных элит [20].
В середине 1960-х - начале 1980-х гг. от территориального управления вновь перешли к отраслевому. Закон о Совете Министров СССР 1978 г. зафиксировал наличие 80 союзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов, а также некоторого числа иных ведомств и органов [1, 1978, №28, ст.436]. Эти мероприятия позитивно сказались на развитии экономики, а в особенности - социальной сферы.
Однако в 1985 - 1991 г. вновь произошло резкое ослабление централизованного регулирования экономики. В 1986 г. и 1988 г. была легализована частная предпринимательская деятельность. В 1988 г. были введены арендные договоры на землю на срок до 50 лет, которые стали основой для формирования фермерства. В 1990 г. был принят Закон "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик", закрепивший понятие "общесоюзный рынок". В 1990 г. было разрешено создавать товарно-сырьевые биржи и коммерческие банки.
20 марта 1991 г. был принят закон, на основании которого высшим "исполнительно-распорядительным" органом СССР стал Кабинет Министров СССР [2, 1991, №10, ст.225; №11, ст.298]. Изменения в системе центрального управления СССР выражались в укрупнении союзных и союзно-республиканских министерств. 14 января 1991 г. был ликвидирован Госплан СССР, что означало окончание эпохи социалистического строительства.
Объяснение причин реставрации капитализма в СССР следует искать в эволюции состава советско-партийного и хозяйственного аппарата управления. Управление государством - процесс, требующий специальных знаний и умений. Профессионализация государственного аппарата привела к появлению в 1923 г. понятия "номенклатура", т.е. списка должностей, которые могли замещаться только по рекомендации партийных органов [29, с.28 и др.]. В связи с номенклатурным принципом отбора кадров появляются термины "выдвиженчество", "назначенец", "строгий выговор", "проработка", "чистка госаппарата", "вычистить из партии" и др.
Лидеры партии, безусловно, осознавали потенциальную опасность, заключавшуюся в формировании слоя профессиональных управленцев. В.И. Ленин писал: "Главнейшей очередной задачей настоящего времени. является систематическое уменьшение и удешевление советского аппарата путем сокращения его, более совершенной организации, уничтожения волокиты, бюрократизма и уменьшения непроизводительных расходов" [32, т.45, с.310].
Эти идеи легли в основу резолюции XII съезда партии "О задачах РКИ и ЦКК". Центральные органы Наркомата рабоче-крестьянской инспекции были объединены с Центральной Контрольной Комиссией партии. На этот объединенный партийно-государственный контрольный орган была возложена задача перестройки советского аппарата "на началах научной организации труда и управления, исключающих возможность бюрократических извращений и излишеств" [4, с.719 - 720].
Контрольные органы обнаружили серьезные недостатки в организации и деятельности государственного аппарата, включая его громоздкость и дороговизну. По решению IX Всероссийского съезда Советов, состоявшегося в 1921 г., было проведено сокращение штатов. В 1929 - 1930 гг. была проведена генеральная чистка, во время которой было исключено из партии около 250 тыс. чел. Борьба с "бюрократизмом" с помощью "чисток" аппарата велась до смерти И.В. Сталина.
Критика Н.С. Хрущевым "культа личности" Сталина была направлена, прежде всего, на прекращение практики чисток номенклатуры. После нее в течение почти трех десятилетий никаких массовых сокращений не проводилось, но одно обстоятельство беспокоило номенклатуру: все или почти все льготы и привилегии существовали до тех пор, пока должностное лицо занимало пост. По мнению О.И. Чистякова, это привело к ее буржуазному перерождению:". чиновничество захотело больше прочности и твердости своих позиций. Добиться этого в рамках существующего строя было невозможно, надо было изменить общественные отношения. Только частная собственность создавала прочность для того или иного лица" [24, с.354].