Если Китай активно поддерживал деятельность по укреплению доверия и выдвигал множество собственных инициатив, то в отношении мер превентивной дипломатии и формирования механизма разрешения споров была проявлена сдержанность и осторожность. Ван Хунъин отмечает, что осуществление этих мер рассматривается китайскими лидерами как угроза национальному суверенитету. КНР также выступает против того, чтобы Региональный Форум АСЕАН брал на себя функцию разрешения конфликтов в регионе, придерживаясь мнения, что проблемы безопасности вроде территориальных споров лучше разрешать с помощью двусторонних связей. Wang H. Multilateralism in Chinese Foreign Policy: The Limits of Socialization // The Journal of Strategic Studies. 2000. Vol. 40(3). P. 484.
Согласно позиции КНР касательно следующих двух этапов развития АРФ, дискуссии о возможном внедрении инструментов превентивной дипломатии должны проводиться “на основе уважения суверенитета и невмешательства во внутренние дела других стран”. ASEAN Regional Forum annual security outlook 2004 // ASEAN Regional Forum official website.P.25. Неоднократно звучат призывы придерживаться “Пути АСЕАН”. Так, Китай отстаивает необходимость продолжать следование принципам “постепенного прогресса”, консенсуса при принятии решений и осуществление совместных мер в темпе, “удобном для всех стран”, а рассматривать возможность создания механизмов региональной безопасности необходимо в долгосрочной перспективе, учитывая неоднородность региона. ASEAN Regional Forum annual security outlook 2011 // ASEAN Regional Forum official website. P. 44.
Китай выступает против любых попыток превращения АРФ в официальную организацию с наличием обязательных и жестко регламентированных правил, так как подобные изменения могут подорвать неприкосновенность суверенитета. Таким образом, Китай предпочитает сохранять консультативный характер форума и с осторожностью относится к его институционализации. Подобное поведение объясняет доводы рационалистских теорий и подтверждает, что государства, в частности Китай, действуют исключительно в рамках собственных интересов. По этой же причине лидеры Китая, имея возможность оказывать влияние на повестку дня форума, стремятся не допустить обсуждения чувствительных для Китая вопросов, перенося фокус на менее спорные проблемы, такие как разрешение нетрадиционных угроз безопасности. Liao N. China's Regional Diplomacy toward Southeast Asia: Calculations and Constraints of Beijing's Engagement in Security Multilateralism // American Journal of Chinese Studies. 2012. Vol. 19(1). P. 41--43. Определяя некоторые основные вопросы безопасности в регионе как вопросы внутренней политики, Китай убирает их из повестки дня любого многостороннего процесса, руководствуясь принципом недопущения вмешательства во внутренние дела. Wang H. Multilateralism in Chinese Foreign Policy: The Limits of Socialization // The Journal of Strategic Studies. 2000. Vol. 40(3). P. 486. Таким образом, власти КНР, имея возможность влиять на формирование правил и норм, не видит АРФ в качестве органа коллективной безопасности и стремится не допустить того, чтобы форум взял на себя функцию урегулирования споров. Политическая элита КНР предпочитает, чтобы форум выступал исключительно в качестве платформы для диалога и обмена информацией, не затрагивая вопросы, которые одна из сторон может рассматривать как вопросы внутренней безопасности. В результате такого подхода, при котором участникам гарантируется полный суверенитет и право вето, некоторые из ключевых вопросов безопасности могут быть сняты с обсуждения. Lanteigne M. China and International Institutions: Alternate Paths to Global Power. London : Routledge, 2005. P. 91-93.
В качестве ключевых областей сотрудничества в рамках АРФ Китай видит решение проблем нетрадиционной безопасности. В Ежегодных обзорах безопасности АРФ разрешению нетрадиционных угроз уделяется отдельное внимание. Затрагиваются такие вопросы, как борьба с терроризмом и международной преступностью, нераспространение химического и биологического оружия, контролю за распространением инфекций, безопасности на море, ликвидации последствий и оказании помощи при стихийных бедствиях. Дэвид Арасэ считает, что обе стороны проявляют интерес к совместной борьбе с нетрадиционными угрозами по той причине, что большинство существующих в Юго-Восточной Азии режимов характеризуются состоянием политической неустойчивости, в которых легитимность правительств зависит от стабильного экономического роста. Поэтому угрозы невоенного характера вызывают не меньшую обеспокоенность, нежели традиционные угрозы безопасности. С его точки зрения, сотрудничество между Китаем и АСЕАН направлено на защиту государственного суверенитета и воплощает подход к безопасности, ориентированный на нормы авторитарного развития. Arase D. Non-Traditional Security in China-ASEAN Cooperation: The Institutionalization of Regional Security Cooperation and the Evolution of East Asian Regionalism // Asian Survey. 2010. Vol. 50(4). P. 808--833. Кай Хэ тоже убежден, что многосторонняя дипломатия АСЕАН продуктивна при совместном решении такого рода проблем, потому что нетрадиционные вызовы безопасности характеризуются низким уровнем конфликта интересов (всех акторов объединяет общая цель справиться с существующими угрозами) и высоким уровнем неопределенности относительно того, какие меры могут быть предприняты другими государствами в этих областях. Более того, у стран будет больше возможностей справиться с проблемами совместными усилиями, нежели поодиночке в силу глобальной природы таких проблем, так как борьба терроризмом и международной преступностью, устранение последствий стихийных бедствий или предупреждение распространения эпидемий. Поэтому, по мнению исследователя, международные организации, возглавляемые АСЕАН, добились ощутимых успехов именно в этой области. В частности, автор упоминает успехи АРФ в деятельности, направленной на помощь в случае возникновения стихийных бедствий и ликвидации их последствий. He K. Strategic Functional Theory of Institutions and Rethinking Asian Regionalism When Do Institutions Matter? // Asian Survey. 2014. Vol. 54(6). P. 1184--1208.
2.4 Критика эффективности АРФ
АРФ также подвергается критике за неформальный характер и отсутствие четкой структуры, из-за чего обязательства не имеют обязательной силы и носят неопределенный и размытый характер, а достигнутые в рамках АРФ договоренности характеризуются отсутствием детального, подробного описания. В то же время, принцип консенсуса тормозит принятие более продуктивного соглашения по спорным вопросам. Таким образом, существующая на данный момент структура АРФ, с точки зрения институционализма, является нецелесообразной и несостоятельной, так как в рамках организации отсутствуют инструменты мониторинга и контроля над действиями стран-участников. Более того, отсутствует механизм введения санкций в случае невыполнения согласованных правил, из-за чего вероятность нарушения договоренности членами организации гораздо выше, нежели в учреждении с высокой степенью институционализации.
Оценка эффективности адаптации Китая к системе региональных норм также является предметом спора. Несмотря на то что страны Юго-Восточной Азии первоначально способствовали зарождению и распространению теории “китайской угрозы”, некоторые исследователи согласны с тем, что за последние несколько десятилетий восприятие Китая странами АСЕАН значительно изменилось в сторону более лояльного отношения, уменьшилось недоверие государств Юго-Восточной Азии к Китаю, и что немаловажную роль в смещении восприятия сыграло активное присутствие Китая в структурах многостороннего диалога, инициированных АСЕАН. Ивлин Го считает, что основной сдвиг в восприятии Китая странами АСЕАН произошел благодаря эффективности региональной дипломатии КНР, принятием мультилатерализма и приверженности к соблюдению региональных норм. В качестве аргумента в поддержку своей гипотезы исследовательница приводит изменившуюся риторику касательно растущего влияния Китая в регионе. Согласно ее мнению, на сегодняшний день ни одна из стран Юго-Восточной Азии не говорит о КНР как об угрозе, предпочитая обсуждать “вызовы”, связанные с его возвышением. Более того, все участники АСЕАН предпочитают рассматривать Китай в качестве “двигателя” экономического развития, признавая его ведущую роль как в экономической сфере, так и в деятельности региональных политических институтов. Goh E. Southeast Asian Perspectives on the China Challenge // The Journal of Strategic Studies. 2007. Vol. 30(4-5). P. 824. При этом, политические деятели Юго-Восточной Азии по-прежнему сохраняют реалистичный взгляд, так как возрастающая экономическая мощь Китая, которая с большой вероятностью будет переходить в политическую и военную, независимо от провозглашенных намерений, будет вызывать беспокойство относительно безопасности в регионе. Goh E. Southeast Asian Perspectives on the China Challenge // The Journal of Strategic Studies. 2007. Vol. 30(4-5). P. 814-815.
Ван Хунъин согласен с тем, что правительство Китая все же добилось определенных успехов в ведении многосторонней дипломатии, продемонстрировав приверженность принципам многосторонности. Однако, по его мнению, положительное отношение Китая к многосторонней дипломатии и демонстрация приверженности принципам подобного подхода вовсе не означает принятие Китаем норм мультилатерализма. С его точки зрения, лидеры Китая рассматривают многосторонний подход как один из инструментов реализации внешнеполитических задач. При участии в многосторонних организациях КНР руководствуется преследованием своих национальных интересов, а именно - стремлением избавиться от восприятия “угрозы” и созданием благоприятного имиджа, а также намерением ограничить доминирующее положение США в регионе. Более того, ощутимое влияние внутренних норм на направление внешней политики (высокий уровень национализма, неприкосновенность суверенитета и территориальная целостность как основные принципы ведения внешней политики) также не позволяет отвечать требованиям мультилатерализма. Wang H. Multilateralism in Chinese Foreign Policy: The Limits of Socialization // The Journal of Strategic Studies. 2000. Vol. 40(3). P. 485-490.
Вызывает немало споров вопрос о пользе АРФ в вопросе разрешения конфликта в Южно-Китайском море. Ряд ученых разделяют весьма скептический взгляд на роль АРФ в качестве потенциального инструмента разрешения противоречий, связанных с суверенитетом над островами в Южно-Китайском море. Распространено мнение, что, независимо от заявлений китайских дипломатов во время переговоров и их стремления убедить страны Юго-Восточной Азии в своем желании мирного разрешения споров, Китай сохранит свою настойчивую и местами агрессивную политику по отношению к спорным территориям в ЮКМ, продолжая препятствовать присутствию стран АСЕАН на спорных территориях. Согласно мнению Сато дипломатия АСЕАН, базирующаяся на консультации и диалоге, является неэффективным средством урегулирования территориальных конфликтов. Несмотря на проявленную решимость к ведению многостороннего диалога, Китай по-прежнему предпочитает вести дискуссию о территориальных притязаниях в ЮКМ в двустороннем порядке с каждым отдельным участником спора, поэтому будет стремиться к тому, чтобы АСЕАН выступала единым фронтов в этом процессе. В частности, Китай будет использовать экономический рычаг давления на страны, зависимые от инвестиций и материальной помощи КНР, из-за чего единство позиции АСЕАН по вопросу суверенитета над спорными территориями может быть расстроено. Самым ярким примером является Камбоджа, для которой Китай является щедрым донором. Китай также является важным инвестором для других стран ассоциации (Индонезия, Лаос, Мьянма, Сингапур). Таким образом, возможность Китая влиять на экономическое развитие этих стран может помешать урегулированию проблем Южно-Китайского моря. Sato K. The Rise of China's Impact on ASEAN Conference Diplomacy: A Study of Conflict in the South China Sea // Journal of Contemporary East Asia Studies. 2013. Vol. 2(2). P. 100-105. Другим препятствием является принцип консенсуса, опираясь на который, китайская сторона, вероятнее всего, будет противостоять созданию правовых норм, регулирующих поведение в территориальных водах ЮКМ. Так, Китай выступил против предложения создать рабочую группу для изучения суверенных притязаний в Южно-Китайском море, заявив, что китайская сторона готова только для обсуждения двусторонних соглашений об общих границах в Юго-Восточной Азии. Garofano J. Power, Institutions, and the ASEAN Regional Forum: A Security Community for Asia? // Asian Survey. 2002. Vol. 42(3). P. 519. Несмотря на попытки других участников перейти к более конкретным мерам, Китай неуклонно придерживается позиции: АРФ стоит сосредоточиться на мерах укрепления доверия, не затрагивая чувствительный вопрос суверенитета над островами.
Убежденность в том, что многосторонние институты АСЕАН не в силах справится с проблемой территориальных споров, разделяет Кай Хэ. Его оценка эффективности региональных организаций в Юго-Восточной Азии базируется на разделении различных проблемных областей. Согласно его теории, многосторонние институты играют минимальную роль в смягчении традиционных угроз безопасности из-за того, что конфликт интересов между государствами очень высок. Именно этим объясняется медленный переход к принятию мер по созданию механизмов превентивной дипломатии и разрешения конфликтов на базе АРФ. Роль институтов в этой области будет ощутима только в том случае, если в рамках организации будут разработаны обязательные правила и будет существовать механизм принуждения к соблюдению установленных норм, чего достичь крайне сложно в силу отсутствия наднациональной власти в анархичной системе международных отношений. He K. Strategic Functional Theory of Institutions and Rethinking Asian Regionalism When Do Institutions Matter? // Asian Survey. 2014. Vol. 54(6). P. 1184--1208.
Тем не менее, нельзя полностью отвергать пользу регионального института в смягчении напряженности в регионе. Линкольн Хайнс, рассматривая роль, которую играет АРФ в процессе разрешения территориальных споров в Южно-Китайском море, приходит к выводу следующему выводу: несмотря на то, что Китай по-прежнему показывает признаки более агрессивного поведения, АРФ все же принес некоторые плоды в процессе “социализации”. В ноябре 1995 года Пекин выпустил Белую книгу по контролю над вооружениями, а в мае 1996 года ратифицировал Конвенцию ООН по морскому праву (UNCLOS). Более того, в случаях, когда поведение КНР в отношении территорий в ЮКМ становится все более напористым и агрессивными, Китай, подвергаясь нормативному давлению участников АРФ, смягчает свою риторику на менее враждебную. По его мнению, дискуссия о принятии более строгого кодекса поведения также является результатом проведения регулярных многосторонних встреч. Китай также становится более конкретным в своих требованиях относительно спорных территорий в ЮКМ, ограничивая масштаб своих притязаний, что тоже, по мнению Хайнса, является результатом влияние участников АРФ на Китай. Hines L. China, the ARF, and the South China Sea: Is China Being Socialized? // International affairs review. 2013. Vol. 21(2). P. 14-18.
Более того, некоторые сторонники конструктивизма утверждают, что азиатские многосторонние институты первоначально не предполагали функцию разрешения конфликтов. Так, Кацумата считает, что конечная цель АРФ вовсе не заключалась в достижении формального соглашения или создании механизма контроля действий соответствующих стран. В то же время, деятельность АРФ направлена на достижение мира путем укрепления чувства взаимного доверия. Katsumata H. Establishment of the ASEAN Regional Forum: constructing a 'talking shop' or a 'norm brewery'? // The Pacific Review. 2006. Vol. 19(2). P. 186. Таким образом, в концепции развития форума указано, что АРФ не предполагает создание механизмов разрешения конфликтов в ближайшем будущем, в то время как превентивная дипломатия должна стать “естественным продолжением” мер укрепления доверия.