Разумеется, национальные проекты не отменяют и не заменяют собой систему государственных программ, хотя между этими экономико-правовыми институтами есть определенные различия. Во-первых, исполнение федеральной государственной программы осуществляется в рамках соответствующего федерального министерства или нескольких министерств; а национальные приоритеты построены по принципу проектного управления и реализуются с помощью специально созданной структуры федерального уровня на основе метода сквозного планирования. Во-вторых, имеются разли-чия по правовому регулированию: федеральная государственная целевая программа имеет строго определенную форму, которая ранее устанавливалась специальным федеральным законом. Для национальных проектов такое регулирование на законодательном уровне отсутствует.
В настоящее время в Российской Федерации действует 41 государственная программа федерального уровня (формально утверждено 43 программы), которые распределены по пяти проблемным блокам: «Новое качество жизни»; «Инновационное развитие и модернизация экономики»; «Обеспечение национальной безопасности»; «Сбалансированное региональное развитие» и «Эффективное государство». Через государственные программы реализуется 70% расходной части федерального бюджета страны Гегедюш, Н.С. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие для прикладного бакалавриата / Н.С. Гегедюш, Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев и др. - Люберцы: Юрайт, 2016. - с. 109..
При этом хорошо заметно, что по кругу охватываемых сфер хозяйственного, социального и политического развития страны действующая система государственных программ значительно шире проблематики нынешних 12 национальных проектов. По сути, эти проекты в основном охватывают только первые два проблемные блока действующих государственных программ. Таким образом, в нынешнем виде национальные проекты сформировать полную новую структуризацию государственных программ Российской Федерации не могут.
Кроме того, в экономической литературе также ранее высказывалось мнение, что принятие Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации закономерно приведет к пересмотру структуры государственных программ. В первую очередь, на основе Стратегии пространственного развития Российской Федерации такой пересмотр предполагался для государственных программ, включенных в блок «Сбалансированное региональное развитие» и реализующих задачи региональной политики федерального центра. Однако пока не сложилось четкого мнения относительно того, какое влияние принятие этой стратегии окажет на систему государственных программ Российской Федерации.
Таким образом полной «корреспонденции» между национальными проектами и государственными программами пока не просматривается. Сейчас для выявления степени соответствия заявленным национальным проектам надо рассматривать не только сами государственные программы в целом, но и составляющие их целевые. В некоторых случаях «расслоение» институционально-инструментального аппарата решения приоритетных для государства и экономики задач выглядит явно чрезмерным и не соответствующим идее концентрации бюджетных ресурсов страны на тех институтах и инструментах социально-экономической политики, которые в каждом конкретном случае показывают наибольшую результативность в достижении поставленных целей.
Это, в частности, очень хорошо заметно на примере большого числа, по сути, параллельно действующих стратегий, национальных проектов и инициатив, дорожных карт, государственных и ведомственных программ, ориентированных на развитие сферы малого и среднего предпринимательства российской экономики. Такая ситуация не только ведет к размыванию экономических, институциональных и иных ресурсов, расходуемых для решения достаточно конкретной управленческой задачи. В значительной мере это препятствует объективной оценке итогов практического осуществления многочисленных стратегий, программ, инициатив, дорожных карт, в результате чего такая оценка часто подменяется рапортами об объемах израсходованных на эти цели бюджетных средств.
В некоторых случаях целевая функция национального проекта, напротив, выглядит чрезмерно широко. На наш взгляд, это присуще национальному проекту «Производительность труда и поддержка занятости». Во-первых, обеспечение роста производительности труда и поддержка занятости -- две достаточно разные по характеру социально-экономические проблемы. Поддержка занятости традиционно ориентируется на создание рабочих мест вообще для предоставления возможности заработка и обеспечения нормального уровня жизни максимальному числу граждан трудоспособного возраста независимо от того, будут ли для этого созданы именно высокопроизводительные рабочие места или нет. В свою очередь рост производительности труда на одних рабочих местах, как показывает исторический опыт, может сопровождаться ликвидацией других, и тогда между двумя составляющими национального проекта возникает объективная «связка».
Формально данный национальный проект реализуется путем последовательного включения в него все большего числа регионов страны и расположенных в них предприятий, где организуются системы подготовки и переподготовки кадров. Однако на деле рост производительности труда -- кумулятивный итог большого числа взаимодействующих факторов экономического, социального и иного характера. Это не только практически все параметры функционирующего человеческого капитала (образование, здоровье, социальная среда и другие), но и достаточные объемы инвестиций в модернизацию основного капитала, современные системы управления, информатизации, логистики. Недооценка этих обстоятельств грозит тем, что попытка прорыва на этом направлении «экономического фронта» вновь окажется неудачной. В этом смысле было бы более правильно рассматривать производительность труда не как отдельный национальный проект, а как синтетический итоговый показатель успешности всего нового транша национальных проектов в целом.
В любом смысле национальное проектирование будет результативно, если сможет не просто использовать, но и еще более усиливать функцию государственных программ как наиболее эффективного инструмента организации долговременно-проектной и текущей управленческой деятельности государственных и муниципальных органов управления. Это касается как внутренней согласованности всей системы государственных программ, устранения дублирования их отдельных блоков, а также усиления роли программ как инструмента, отражающего тесную взаимосвязь ресурсного обеспечения и ожидаемых результатов и позволяющего постоянно оценивать эффективность бюджетных затрат на конкретные программные мероприятия. Однако в целом наблюдающееся сегодня в Российской Федерации параллельное использование двух инструментов долгосрочного планирования и управления -- национальных проектов и государственных программ -- требует более четкого разграничения этих институтов социально-экономического стратегирования, выделения их специфических функций, систем управления и координации, а также механизмов финансирования.
Важной задачей остается взаимоувязка преимущественно «отраслевых» по своему характеру федеральных национальных проектов с теми приоритетами, которые закладываются государством относительно трендов пространственного развития национальной экономики. Решение этой задачи осложняется двумя моментами.
Во-первых, отсутствием четкой корреспонденции между национальными проектами и принятой Стратегией пространственного развития. Хотя этот документ принимался уже после «запуска» национальных проектов, в нем об их пространственном эффекте конкретно ничего не сказано. Наличествует лишь общее указание на то, что «Положения Стратегии учитываются при разработке и внесении изменений в национальные и федеральные проекты (программы) Российской Федерации». Такая ситуация едва ли может вызвать удивление, учитывая, что и в целом Стратегия пространственного развития представляет собой, скорее, некий «протокол о намерениях», а не конкретный план действий в сфере региональной политики государства на долговременную перспективу.
Во-вторых, из-за огромных различий между субъектами Российской Федерации по основным природно-географическим и социально-экономиче-ским характеристикам неизбежны существенные расхождения как по целевым индикаторам национальных проектов в их региональном разрезе (особенно по показателям социального характера), так и по тем ресурсам, которые субъекты Российской Федерации способны реально привнести для реализации региональных проектов соответствующего профиля.
Не будет преувеличенным утверждение, что национальные проекты в равной мере формируют как качественно новые требования ко всей системе субфедерального (регионального и муниципального управления), так и апробацию новых механизмов взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в решении важнейших задач хозяйственного и социального развития страны. Тем более, это взаимодействие по реализации национальных проектов требует исключительно четкого правового регулирования. На сегодняшний день, как было отмечено выше, законодательное регулирование практически отсутствует.
В соответствии с ними организация разработки и реализации национальных проектов в субъектах Российской Федерации осуществляется с учетом следующих организационно-управленческих мероприятий:
а) формирования регионального проектного офиса в органе государственной власти, обладающего необходимыми полномочиями в части, касающейся организации проектной деятельности и межведомственного взаимодействия, с возложением на него функций по общей координации реализации национальных и федеральных проектов;
б) формирования в субъекте Федерации системы региональных проектов, направленных на реализацию национальных и федеральных проектов и достижение зафиксированных в них целей и показателей;
в) закрепления в субъекте Российской Федерации персональной ответственности за выполнение мероприятий региональных проектов, в том числе в органах местного самоуправления Гегедюш, Н.С. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие для прикладного бакалавриата / Н.С. Гегедюш, Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев и др. - Люберцы: Юрайт, 2016. - с. 108..
Таким образом, необходимо подчеркнуть, что применение стратегического планирования, проектного управления и развитие кластерной экономики на территории регионов -- это все эффективные инструменты и механизмы для дальнейшего устойчивого развития данного уникального региона Российской Федерации.
Глава 2. Анализ регионального управления и территориального планирования на примере субъекта РФ
2.1 Общая характеристика развития региона на современном этапе
Сегодня, экономика России проходит непростой период влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры. В этой связи роль концепции «устойчивого развития» в нашей стране и роль регионов в обеспечении устойчивого развития России постоянно возрастает.
В исходном виде термин «устойчивое развитие» на английском языке звучит как термин “sustainable development”, который дословно можно перевести как устойчивое, сбалансированное развитие.
Согласно положениям ООН, устойчивое развитие базируется на трех составляющих: экономической эффективности, социальном равенстве и экологической устойчивости.
В научных трудах понятие устойчивого развития, как правило, рассматривается либо в слишком широком аспекте, либо в слишком узком.
Например, устойчивое развитие экономической системы рассматривается как непрерывный процесс регулирования экономико-экологических отношений, снижения экономической нагрузки на биосферу, разработки новых ресурсосберегающих и экономически чистых технологий с целью предотвращения глобальных экологических и экономических угроз.
Или как процесс изменений, в котором эксплуатация ресурсов, направление капиталовложений, ориентация технологического развития в гармонии с социальным благополучием и экологическим равновесием повышают ценность текущего и будущего потенциала.
Безусловно, понятие устойчивого развития многогранно и характеризуется динамичностью содержания, которое с достижением критического уровня во взаимодействии человечества с окружающей средой приобретает все большие границы.
Устойчивое развитие нужно рассматривать как динамический процесс последовательных положительных изменений, обеспечивающих сбалансированность экономических, социальных и экологических факторов, обладающий конкурентоспособностью и отвечающий потребностям общества в настоящем и в будущем.
В апреле 1996 года был принят фундаментальный для экономики страны документ - «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», Собрание законодательства РФ, 08.04.1996, № 15, Cт. 1572;, согласно которому стало понятно, что переход страны к устойчивому развитию в целом возможен только в случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов.
Так, в августе 2009 года в целях обеспечения устойчивого повышения благосостояния населения и динамичного развития экономики была принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, № 47, Cт. 5489.. Согласно концепции государственная региональная политика направляется на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни.