Территориальное планирование - это процесс, направленный на упорядочивание развития определенных территорий, в том числе регионов государства, в социально-экономическом плане. Современное территориальное планирование в России характеризуется следующими особенностями: во-первых, в основе концепции территориального планирования находится интересы развития отдельных населенных пунктов или объектов. Последствием такого подхода является низкая регулируемость застройки, рост отдельных населенных пунктов при умирании других, нарушение экологической системы территорий. При осуществлении территориального планирования следует исходить из общих интересов развития государства и общества, что обеспечит рациональное и бережное развитие территорий в целом; во-вторых, рассмотрение земли в качестве объекта градостроительной деятельности. Такой подход обеспечивает возможность неоправданной застройки земель любого типа, нерационального использования земель; в-третьих, отсутствие норм и правил землепользования в отношении земель различного назначения. Такой подход ведет к нерациональному использованию земель при развитии территорий; в-четвертых, территориальное планирование используется в качестве инструмента реализации государственной земельной политики. Его осуществление должно отвечать требованиям иерархической взаимосвязи различных уровней государственного управления, учета интересов всех слоев общества, сквозного характера.
Правовая основа территориального планирования в России выходит на современный мировой уровень. Нормативно-правовое регулирование территориального планирования базируется на ГрК РФ, постановлениях Правительства РФ, реализующих положения данного кодекса, федеральных законах РФ и законах субъектов РФ о территориальном планировании, а также на постановлениях органов исполнительной власти субъектов РФ (Рисунок 1).
Рисунок 1. Организационно-правовые основы территориального планирования
Таким органом, является Министерство территориального планирования Российской Федерации (Рисунок 2).
Рисунок 2. Доступ к документам территориального планирования в ФГИС ТП (Федеральная государственная информационная система территориального планирования).
Основу территориального планирования составляет градостроительно-земельное законодательство, которое определяет принципы планирования рационального использования земель, их охраны Территориальное планирование призвано определять в соответствующей документации назначение определенных территорий с учетом факторов социального, экономического, экологического и иного характера с целью обеспечения устойчивости развития отдельных территорий. Территориальное планирование осуществляется на двух уровнях: на уровне всей Российской Федерации; на уровне отдельных регионов или их групп. Дальнейшая дискуссия на тему делопроизводства в сфере регионального и территориального планирования выходит за рамки настоящей курсовой работы.
В настоящее время национальные проекты, скорее всего, следует рассматривать как векторы, которые обозначают основные направления и ключевые задачи хозяйственного и социального развития, существенно важные на данном историческом рубеже для качественного обновления страны и модернизации ее экономики. Однако значение национальных проектов как инструмента управления экономикой и социальной сферой на долговременном рубеже нельзя сводить лишь к функции целеполагания и тем более только к одному из способов перераспределения ресурсов и утилизации временно возникших дополнительных доходов бюджетной системы страны. Действительно, система национальных проектов позволяет существенно усилить роль функции целеполагания в государственном управлении, усовершенствовать ее мониторинг и, главное, контроль фактической реализации. Это сближает проектное управление и финансирование с хорошо известной у нас практикой «бюджетирования, ориентированного на результат».
Очень важно, что именно запуск первых по времени национальных проектов стимулировал существенные изменения в бюджетной политике, а именно -- переход к трехлетнему циклу бюджетного планирования. Это требует обеспечения в ходе реализации национальных проектов устойчивости объемов и режимов их финансирования; создания условий для полного их финансирования на субфедеральном (региональном и муниципальном) уровнях.
1.2 Территориальное развитие регионов с использованием проектного и кластерного метода
Если обратиться к экономическим и социальным показателям в разрезе макрозон, то межрегиональные контрасты становятся весьма ощутимыми. Так, в макрозоне Центр и Северо-Запад России, на площади в 5% или на 1/20 всей территории страны, проживает 32,9% населения России, сосредоточенные там основные фонды в экономике составляют 38%. На Центр и Северо-Запад России приходится 42,1% всего валового регионального продукта, 1/3 инвестиций в основной капитал. Таких диспропорций не наблюдается в практике ни одной из зарубежных федераций Федеральная служба государственной статистики - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/ (Дата обращения: 24.03.2020);.
Основные направления пространственного развития России охватывают и проблемы совершенствования системы расселения. В пространственной структуре всей системы расселения России наблюдаются весьма серьезные сдвиги, которые характеризуются усилением поляризации и пространственной неравномерности расселения.
Так, один «полюс» образует Московская агломерация, население которой постоянно увеличивается, в результате чего около 12% численности населения Российской Федерации сосредоточено на площади 0,27% территории страны, а на другом «полюсе» -- «внеагломерационные» территории, занимающие более 96% территории страны с 43% численности населения России, с уменьшившейся до 3,5 чел./км2 плотностью населения Там же..
Инерционное развитие системы расселения недопустимо, так как последствия осуществления инерционного прогноза могут стать критическими для устойчивого социально-экономического развития России, привести к масштабному демографическому «опустыниванию» территории страны.
Правительство и Президент Российской Федерации, понимая всю сложность момента, принимают решение о реализации стратегии пространственного развития страны в рамках 12 макрорегионов. Известно, что по поводу базовых и ключевых направлений данной стратегии шли серьезные дебаты и этот документ обсуждался практически в течение шести месяцев до его принятия.
В первой редакции наблюдалась явная ставка на развитие мегаполисов, что влекло за собой деградацию и исчезновение с карты страны малых населенных пунктов, но в итоге первостепенной целью все же стала задача по устранению межрегионального неравенства, а не ускорение экономического роста за счет концентрации ресурсов в агломерациях. Урало-Сибирский макрорегион представлен четырьмя областями, Югрой и Ямалом. На Урале в число центров экономического роста, которые должны в рамках стратегии обеспечить вклад в экономический рост России более 1% ежегодно, вошли Екатеринбург, Пермь, Челябинск, Тюмень и Уфа Федеральная служба государственной статистики - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/ (Дата обращения: 24.03.2020)..
Заметная роль в решении задач по обеспечению экономического роста территории, внедрению инновационных технологий отводится проектному управлению (проектному менеджменту). Следует подчеркнуть, что ряд российских специалистов смешивают два понятия: «проектное управление» и «управление проектами». «Проектное управление» с общетеоретических позиций несколько шире, чем «управление проектами» и представляет собой методологию, методы и механизмы управления масштабными задачами, которые решаются в условиях временных и ресурсных ограничений и направлены на достижение заявленных результатов и поставленных целей. Что касается управления проектами, то такую деятельность рассматривают как деятельность менеджера или группы менеджеров, направленную на дости-жение поставленных в проекте стратегических и тактических задач. Это самостоятельная профессиональная область деятельности в цивилизованном бизнесе и деловом сотрудничестве с различными структурами, включая государственно-частное партнерство.
Оценка социального эффекта для каждого проекта по направлениям:
- создание новых рабочих мест;
- повышение квалификации сотрудников;
- рост средней заработной платы работников;
- улучшение жилищных условий работников
Оценка каждого проекта как института:
- одобрение проекта на публичных слушаниях;
- наличие при реализации проекта партнёрства предприятий, государства и финансовых институтов
Оценка экономического эффекта для каждого из проектов по направлениям:
- объём инвестиций в основной капитал;
- прирост объёмов производства;
- рост числа субъектов малого и среднего предпринимательства;
- диверсификация производства.
Предложенный алгоритм отбора стратегических проектов вбирает в себя оценку каждого из проектов на предмет социального и экономического эффекта, коммерческой эффективности и финансового риска, оценку проекта как института. Алгоритмический подход завершается установлением рейтинга каждого из рассматриваемых проектов через соответствующий полученный интегральный показатель. Такой подход необходим, так как он позволяет дать более объективную оценку проектам, которые входят в стратегическую программу, на предмет их соответствия именно «стратегическим» и заявленным «точкам опережающего роста» территории Васильев, А.А. Муниципальное управление и местное самоупр.: Сл. / А.А. Васильев. - М.: Инфра-М, 2019. - с. 109;.
Модели кластеров довольно разнообразны, их формирование зависит от множества факторов, начиная от специализации и заканчивая особенностями взаимодействия с субъектами хозяйствования, органами законодательной и исполнительной ветвей власти.
Чистоты кластерной модели не существует, но условно формирование кластеров можно разделить на пять базовых моделей:
-- итальянская -- большое количество малых предприятий, объединенных в различные ассоциации для повышения конкурентоспособности;
-- японская -- формируется вокруг фирмы-лидера с масштабным производством;
-- финская -- характеризуется высоким уровнем инноваций, поддерживается мощным сектором научных исследований и разработок, развитой системой образования;
-- североамериканская -- отличается выраженной конкуренцией между предприятиями;
-- индийско-китайская, в которой ключевую роль играет государство.
В Российской Федерации кластеры вбирают в себя черты многих моделей, но в основном российские кластеры ближе к японской и финской моделям, то есть наблюдается формирование вокруг крупной (якорной компании) и вхождение в кластер технопарков и научно-образовательных центров Захаров, Н.И. Государственное и муниципальное управление: Учебник / Н.И. Захаров, В.Д. Попов, В.А. Есин, Ю.Ю. Шитова. - М.: Инфра-М, 2016. - с. 129..
Одновременно по сравнению с некоторыми вариантами государственных (целевых) программ национальные проекты также позволяют преодолеть ситуацию ведомственной разобщенности по «горизонтали» и «вертикали»; обеспечить системность решения поставленных задач на основе тесной координации и взаимодействия различных ведомств федерального и регионального уровней. Неслучайно в основу управления новым «траншем» национальных проектов поставлен принцип их курирования вице-премьерами Правительства Российской Федерации, а на региональном уровне -- высшими должностными лицами субъектов Федерации.
Национальный проект (каждый из них представляет собой совокупность так называемых «федеральных проектов») содержит в себе систему взаимоувязанных целеориентирующих указаний и соответствующих им подзаконных нормативно-правовых актов, объединенных единым замыслом и конечной целью. В определенном смысле национальные проекты представляют собой апробирование новой экономической и бюджетной стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Большое значение в настоящее время придается открытости национальных проектов, доступности итогов их реализации для населения страны. С этой целью показатель по целевым индикаторам национальных проектов внесен в Федеральный план статистических работ.
Система национальных проектов значима еще и потому, что она создает основу для дальнейшего развития программно-целевых методов управления, прежде всего, для широкого использования проектной деятельности. Можно утверждать, что принятие национальных проектов означает актуализацию и переформатирование всей системы действующих государственных программ. В результате, развитие механизмов проектного управления позволит повысить эффективность системы принятия и практической реализации управленческих решений за счет концентрации финансовых, организационных и административных ресурсов в рамках четко сформулированных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов.
Переход к проектным методам управления является закономерным этапом развития современных систем государственного управления и не может связываться лишь с принятием системы приоритетных национальных проектов.
Широкое распространение проектных методов управления хорошо заметно и на примере зарубежного опыта государственного и муниципального управления. Например, в 2011 году в Великобритании был создан Департамент приоритетных проектов (англ. «Major projects authority») Бабун, Р.В. Государственное и муниципальное управление. введение в специальность (для бакалавров) / Р.В. Бабун. - М.: КноРус, 2017. - с. 56.. Причины его создания определялись такими факторами, как частые проблемы с реализацией государственных проектов, нереалистичность планов и их бюджетов, неэффективная работа с проектными рисками. Департамент представляет собой проектный офис федерального уровня, который в управлении государственными проектами непосредственно не участвует, но обеспечивает их экспертную, методическую, кадровую и иную поддержку. Специалисты департамента собирают, обобщают и распространяют лучшие практики управления национальными проектами, и в случае необходимости помогают в работе их руководителям. Орган также выполняет важную функцию независимой оценки проектов, поскольку ведет собственную отчетность, касающуюся ключевых точек их реализации. Это проекты по развитию сервисов, связанных с предоставлением государственных услуг, работой правительства, технологические, инфраструктурные, оборонные, IT-проекты и другие. Те или иные элементы проектного управления используют сегодня органы государственного управления всех экономически развитых стран мира.