НИУ ВШЭ
Становление и развитие института регистрации прав на недвижимое имущество в России
Синельникова Валентина Николаевна
В силу особенностей исторического развития российского государства и общества, на протяжении длительного времени не испытывающего особой потребности в радикальной реформе гражданского оборота недвижимости, правотворчество в сфере кадастрового учета и регистрации прав на такие виды имущества в России не было столь энергичным, каким оно наблюдалось в европейских странах. Тем не менее, несмотря на специфику социально-экономической обстановки каждого исторического периода развития российского права, осознание пользы от наличия правильных, полных и общедоступных сведений о правовом положении недвижимости имелось в России всегда.
Здесь следует вспомнить труды Г.Ф. Шершеневича, который довольно подробно описал порядок совершения сделок с землей. В частности, исследуя законодательство феодальной Руси, он отметил, что первоначально приобретение поземельной собственности по сделкам между частными лицами происходило без обязательного контроля и участия общества или государства (поместного князя). При этом купчая грамота могла передаваться продавцом покупщику без свидетелей или же в их присутствии. Исторические материалы содержат сведения о том, что сделка, совершаемая при свидетелях, сопровождалась раздачей угощений и увеселительными мероприятиями, оставлявшими у присутствовавших воспоминание о совершенной передаче вещи[26].
Однако, начиная с XVI века Правительство России принимает меры, направленные не только на контроль сделок, предметом которых выступала недвижимость, но и получение от них дохода в виде пошлин. Для этого устанавливаются особые требования к форме таких сделок, их содержанию и порядку их учета, который осуществлялся посредством внесения вотчинным установлением записи (т.н. «справки» отчуждаемого имения или «его записки») в записные книги за приобретателем, что и являлось моментом перехода права собственности[16]. Соответственно, возникла необходимость в специалистах, которые помогали бы заключать договоры по передаче имущества, оформлять их надлежащим образом, а затем совершать справки отчуждаемого имения. В итоге, к XVII в. на Ивановской площади в Москве работали так называемые площадные подьячие, которые составляли письменные договоры о продаже, дарении и мене земли и подавали соответствующие бумаги для записи в Приказах (государственные органы фиксации прав на недвижимость) о переходе прав. Кроме того, при продаже некоторых вещей, в том числе земельных участков, производился еще опрос сторон договора. После этого вносилась пошлина, а затем осуществлялась запись о совершенной сделке в книги приказа. С этого момента сделка считалась исполненной, а на приобретенное имущество выдалась справка. Отсюда возникло выражение «справленное имение».
Оценивая юридическую значимость совершаемых действий по передаче недвижимого имущества, И.А. Базанов писал, что приобретение права собственности на недвижимость по сделкам в Московском государстве предполагало два следующих одно за другим и стоящих в тесной связи юридических действия. Первое - совершаемый сторонами акт, в котором выражалась их согласованная воля (в присутствии вотчинного установления), направленная на передачу права собственности на недвижимость от отчуждателя приобретателю. По сути это договор о передаче имения, существенным условием которого было указание на основание возникновения обязательственного отношения сторон, например, купчая, рядная с приданым, просроченная закладная и т.п. Второе юридически значимое действие совершалось вотчинным установлением и представляло собой справку отчуждаемого имения либо его записку в вотчинные книги за приобретателем, которую, кстати говоря, можно было оспорить, в отличие от многих стран Европы, где запись была неоспорима. Именно с этой записью связывался момент перехода права собственности.
Интересно отметить, что эти два юридически значимых действия квалифицировались как единое основание перехода права собственности на недвижимость. Руководствуясь данными положениями, И.А. Базанов обосновал вывод: «Материальная истина господствовала над формальной в праве Московского государства, и вотчинная записка не была вооружена началом бесповоротности»[17]. В целях проверки отчужденной недвижимости на предмет ее соответствия кадастровым и межевым данным Поместного Приказа после совершения вышеуказанных действий согласно главе XVIII ст. 17 Уложения 1649 г. могло быть заявлено ходатайство отказа, в процессе осуществления которого на месте состоявшегося приобретения оглашались основные сведения об отчужденном имении и принимались возражения против такого приобретения.
Г.Ф. Шершеневич неоднократно подчеркивал, что Приказы являлись центральным для всей России местом укрепления вещных прав на недвижимость, поскольку именно в них содержались все сведения о переходе земель, составе имений, о сделках по их продаже, мене, дарении и относящиеся к ним документы. Аналогичные сведения содержались в европейских поземельных книгах. В то же время приобретение имущества признавалось законным и без наличия справки. Однако такая сделка обретала невыгодные последствия, поскольку должностные лица не располагали информацией о принадлежности имения конкретному лицу. Поэтому появлялась возможность продажи одного и того имущества разным лицам и, как свидетельствуют источники, такие сделки не были редкостью. В целях пресечения подобных случаев Уложение 1649 г. предусматривало норму: при продаже одной и той же вотчины разным лицам право собственности признавалось не за тем, чья купчая была совершена раньше, а за тем, кто прежде «справил» имение, потому что именно справка являлась тем документом, который подтверждал переход вещного права[26]. Таким образом, формальному моменту записи было придано значение способа приобретения права на недвижимость.
Период правления Петра I характеризуется усилением государственного контроля над совершением сделок с недвижимым имуществом. Более того деление имущества на движимое и недвижимое приобретает официальное признание. В частности, Указ Петра I от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» впервые закрепил этот термин, устранив тем самым давнюю путаницу между такими формами земельной собственности как «вотчина» и «поместье», закрепив их юридическое слияние. Кроме того, этот Указ имел большое юридическое значение, поскольку именно в нем справка о недвижимости становится главным основанием приобретения имущества, то есть с датой совершения записки связывается момент возникновения права собственности на приобретенную недвижимость.
Следует отметить также, что в этот период принимаются не только соответствующие нормативные правовые акты, но и специалисты по сделкам с недвижимостью обретают официальный статус и создают профессиональные объединения -- сословия. Так, в 1701 г. 24 подьячих, получивших официальный статус, объединились в Палатку крепостных дел. Эти специалисты назывались крепостными писцами. Они давали присягу служить государю «верою и правдою», получали жалованье; за их работой следил надсмотрщик. Кроме того, деятельность крепостных писцов контролировалась учреждениями различного уровня. Позднее была создана Юстиц-Коллегия с полномочиями совершать (то есть формировать существенные условия договоров, удостоверять подписи и вносить записи о заключенных сделках в крепостные книги) все акты с недвижимостью. На местах каждый акт совершался с ведома и при участии государственных органов в присутствии свидетелей, которые своей подписью удостоверяли факт совершения сделки. Надсмотрщикам и писцам вменялось в обязанность наблюдать за законностью совершаемых актов и проверять правильность расчета пошлин и своевременность их поступления. После оплаты пошлины акты (сведения) о совершенных сделках вносились в так называемые крепостные книги. Видимо, запись в этих крепостных книгах не только обусловила происхождение термина «укрепление права», но и послужила основанием для возникновения права собственности на приобретенную недвижимость. Кроме того, с даты такой записи ведется исчисление трехлетнего срока для выкупа заложенного имущества. Постепенно запись в крепостных книгах стала рассматриваться судами как главное обстоятельство при решении споров о праве собственности.
В 1775 году Екатерина II ввела новые административные территории - губернии, которым передали полномочия совершать крепостные дела. Таким образом, Юстиц-коллегия утратила функции единственного на всю Россию органа, в котором были сосредоточены сведения о недвижимости и правах на нее. Теперь в губерниях создаются гражданские палаты и уездные суды, при которых организуются учреждения крепостных дел[25]. По сути, это были местные центры, совершающие акты перехода вещных прав на недвижимость. С одной стороны, такое новшество позволяло сторонам сделки не тратить время и деньги на поездку в Юстиц-Коллегию для совершения крепостного дела, поскольку отныне они могли оформить все бумаги в любой «удобной» для них губернии, руководствуясь местом жительства, местом нахождения имения, являющегося предметом сделки, и т.д. С другой стороны, возможность совершать крепостные записи в губерниях привела к утрате единой для всей России информационной базы о сделках с недвижимостью, что предоставило дополнительные возможности для злоупотреблений правами на недвижимое имущество. Так, многократный залог прав на недвижимость без передачи владения в условиях отсутствия гласности приобрел, можно сказать, массовый характер.
В целях преодоления сложившейся ситуации законодатель вводит так называемые запрещения в виде «писем крепостей» на заложенные имения, которыми разрешалось совершать только один залог на одно имение. Такие записи делались в книгах о запрещениях каждой губернии. По поводу каждого вновь налагаемого запрещения необходимо было рассылать сообщения во все другие губернские крепостные установления, а последние обязаны были извещать свои уездные суды[17].
Анализ имеющихся источников об основаниях возникновения запрещений свидетельствует, что нередко в правоотношениях частных лиц в качестве способа обеспечения обязательства применялся залог, который представлял собой обеспечительное запрещение совершать с предметом залога сделки, направленные на его отчуждение. Однако такой залог был лишен абсолютной силы[26], поскольку нормы действующего законодательства предусматривали возможность с согласия залогодержателя продать или уступить с переводом долга заложенное имение (ст. 150 Положения о городских общественных банках Устава кредитного (том XI Свода законов). Правительствующий Сенат, детально осведомленный о такой ситуации, неоднократно признавал, что запрещение как обеспечительная мера лишено исключительной силы, и напоминал о недопустимости перехода недвижимости с обременением к новому приобретателю. Тем не менее, казна, выступая в роли залогодержателя, все чаще и чаще разрешала распоряжения заложенными ей недвижимостями, несмотря на то, что они находились под запрещением в размере выданной ссуды. С течением времени тенденция расширения оснований распоряжения заложенным недвижимым имуществом получила свое законодательное отражение. Так, в 1862 - 1863 годах вносятся изменения, разрешающие закладывать по любому долгу имения, уже заложенные в государственных кредитных учреждениях[17].
Исследователи, анализируя историю института недвижимости, отмечают как существенный недостаток регулирования сделок с таким имуществом отсутствие единой базы сведений и определенности в моменте перехода вещного права, пользуясь которым, продавец мог совершать акт в любом месте, в том числе и в другой губернии, а покупщик не имел возможности проверить факт продажи имущества другим лицам в другом месте. Поэтому в практике того времени нередки случаи продажи одного и того же имения нескольким лицам, которые рано или поздно «пересекались» и, соответственно, возникал спор о приоритете права.
Сохранившиеся до настоящего времени источники свидетельствуют, что суды признавали право за тем покупателем, который совершил купчую крепость раньше. При этом другой покупатель приобретал право на возмещение причиненных ему недобросовестным продавцом убытков, в которые входила и уплаченная сумма сделки.
В целях ликвидации подобных злоупотреблений при совершении сделок с недвижимостью, а также совершенствования их правового регулирования в 1886 году было принято Положение о нотариальной части, в соответствии с которым в столицах губерний, а также в уездных городах, а при необходимости и в уездах, были определены нотариусы, которым вменялось в обязанность вести три главные актовые книги. В одну вносились сведения о сделках с недвижимым имуществом. В другой фиксировались иные договоры, а в третьей совершались акты о протесте векселей. Каждый из указанных нотариальных актов совершался в присутствии свидетелей, которые, как выяснилось позже, не увеличивали доверия к действиям нотариуса как должностного лица. Злоупотребления правами на недвижимое имущество по-прежнему были значительными. Тем не менее, идею о недвижимом имуществе как особом объекте гражданского оборота следует признать для отечественного права вполне традиционной, а момент ее законодательного признания отнести к началу XVIII века[21].
Однако вышеуказанные и многие другие причины обусловили необходимость совершенствовать процедуру учета сделок с недвижимым имуществом. В итоге министром юстиции в 1891 году были утверждены Правила ведения Реестра крепостных дел, в котором отражались сведения о недвижимости, касающиеся характеристики имения, его собственников, имеющиеся ограничения права собственности, а также денежные требования, обеспеченные запрещениями, перечень которых постоянно расширялся. Например, запрещения сопровождали всякий залог (договоры с государственным банком, а также займы между частными лицами).