Автореферат: Совершенствование системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений

Необходимость такого разделения территории дополнительно подтвердилась при изучении современной системы планирования развития сельского поселения, предусмотренной в действующем законодательстве. Анализ функций документов планирования показал, что:

1) ни один из документов планирования сельского поселения не определяет направления земельной политики муниципального образования;

2) ряд задач планирования решается только применительно к объектам, расположенным в границах населенных пунктов (например, организация дорожной деятельности, организация электро-, тепло - и газо - снабжения);

3) в методической основе разработки указанных документов отсутствуют инструменты анализа земли как природного ресурса;

4) существующее содержание, методика разработки и применения документов территориального планирования практически не учитывает сложную структуру территории сельского поселения и наличие в данных муниципальных образованиях межселенных территорий.

Инструментарий существующей системы планирования развития муниципальных образований в полной мере применим исключительно к территориям населенных пунктов, что ставит в основу регулирования землепользования и застройки сельских территорий модель городского планирования. Однако анализ зарубежного опыта показал, что в развитых странах принято разделять планирование развития территории по ее типу - на городское и сельское, для которых используются разные инструменты. Инструментом планирования развития сельских территорий в России является землеустройство, однако в текущем законодательстве его роль в развитии муниципальных образований сведена к минимуму.

В соответствии с проведенным анализом в диссертации предлагается доработать существующую систему планирования сельских поселений следующим образом:

1) включить в систему планирования развития сельских поселений землеустроительное планирование в виде подготовки схем землеустройства муниципальных образований;

2) законодательно определить землеустроительное планирование в качестве основы для разработки документов территориального планирования сельских поселений;

3) изменить и дополнить содержание генеральных планов сельских поселений в части функционального зонирования межселенных территорий;

4) внести законодательные изменения в состав полномочий органов местного самоуправления сельского поселения в связи с предлагаемыми изменениями;

5) алгоритм подготовки документов землеустроительного и территориального планирования выстроить в соответствии со схемой, представленной на рис.1.

Систему регулирования землепользования и застройки муниципального образования предлагается определять как систематизированный набор инструментов по сбору сведений о территории муниципального образования и регулированию ее освоения с целью обеспечения устойчивого развития.

Рис.1. Последовательность выполнения работ по землеустроительному и территориальному планированию сельского поселения, взаимосвязь документов планирования с планировкой территории

Специфику территориального устройства сельского поселения в данной системе предложено закрепить путем корректировки принципов регулирования землепользования и застройки. Предлагаемые формулировки принципов:

1) формирование устойчивого развития территорий муниципального образования, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создание условий для многофункционального использования межселенных территорий и планировки территорий населенных пунктов;

3) формирование условий для осуществления сельскохозяйственной и иной производственной деятельности на территории муниципального образования, в том числе с помощью установления регламентов землепользования и застройки;

4) обеспечение прав и законных интересов всех участников имущественных отношений, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

5) создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективного использования земельных участков и объектов капитального строительства (в рамках установленных регламентов).

Предлагаемые преобразования предусматривают изменения в инструменте регулирования - правилах землепользования и застройки. В исследовании предлагается преобразовать проводимое в правилах землепользования и застройки градостроительное зонирование в правовое зонирование и выстроить его по следующим принципам:

1) первостепенное обеспечение охраны природных и антропогенных экосистем;

2) максимальный учет природных, экологических и ландшафтных свойств территории;

3) приоритет сельскохозяйственного и природоохранного землевладения и землепользования при установлении регламентов землепользования и застройки на межселенных территориях;

4) соответствие регламентов землепользования и застройки требованиям действующего земельного, градостроительного и иного законодательства, с учетом требований технических регламентов, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования;

5) комплексный характер организации территории и производства на межселенных территориях и в границах населенных пунктов сельского поселения;

6) социальная, экoлогическая и экономическая эффективность организации территории при правовом зонировании.

Действие регламента землепользования и застройки должно распространяется на все категории земельных участков, в соответствии с составом земель, определенным действующим земельным законодательством. Содержание отдельных положений правил землепользования и застройки необходимо также законодательно изменить:

1. дополнить положения правил землепользования и застройки порядком изменения категории земельного участка на основании правового зонирования, с последующим согласованием правил с исполнительными органами государственной власти, уполномоченными на осуществление данных действий;

2. дополнить закрепленный в законодательстве порядок осуществления действий по планировке территории: на межселенных территориях планировку территории осуществлять только в структуре проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства и проектов внутрихозяйственного землеустройства.

Во второй главе "Анализ вопросов регулирования землепользования и застройки территории сельских поселений Волоколамского муниципального района" выполнен анализ существующего использования территории сельских поселений Волоколамского муниципального района и даны предложения по содержанию землеустроительного планирования на их территории. Геоинформационный анализ схем существующего использования территории с помощью программы MapInfo 9,5 выявил ряд проблем территориального развития сельских поселений:

- земельные участки на большей части территории сельских поселений не сформированы в установленном порядке, отсутствуют сведения о границах и фактическом использовании данных территорий;

- существует большое число земель, государственная собственность на которые не разграничена, что приводит к тому, что часть территории поселения не вовлечена в экономику муниципального образования;

- отсутствуют утвержденные границы населенных пунктов, и, как следствие, отсутствует легитимная возможность разграничения объектов местного значения между районом и поселением, а также возможность выделить межселенные территории для осуществления землеустроительного планирования;

- правовой режим существующих землепользований устанавливается бессистемно, в отсутствие единого классификатора видов использования, формулировки видов разрешенного использования требуют существенной проработки;

- отсутствует правовая фиксация сельскохозяйственных угодий. Существующие землеотводы, на которых ведется сельскохозяйственная деятельность, сформированы с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства", что не позволяет однозначно определить функциональное использование данных территорий;

- не сформированы в установленном порядке зоны действия публичных и частных сервитутов, не определены границы зон с особыми условиями использования территории;

- не определены границы лесного фонда, устарели и имеются противоречия в сведениях о границах водных объектов.

Наличие этих территориальных проблем существенно тормозит развитие сельских поселений Волоколамского района. При этом большинство проблем возможно решить с помощью землеустройства, для чего необходимо провести землеустроительное планирование в системе планирования развития сельского поселения. В качестве основного документа землеустроительного планирования сельского поселения предлагается разрабатывать схему землеустройства территории сельского поселения. Предложения по составу работ по подготовке схемы землеустройства территории сельского поселения приведены в табл.1.

Таблица 1. Состав работ по подготовке схемы землеустройства сельского поселения

В качестве землеустроительной основы для регулирования землепользования и застройки в составе работ по землеустроительному планированию необходимо проводить эколого-хозяйственное зонирование территории сельского поселения, в ходе которого необходимо установить землеустроительные регламенты использования земель сельскохозяйственного назначения. Именно землеустроительные регламенты в дальнейшем станут научно-методическим обоснованием для установления правового режима использования земельных участков в регламентах землепользования и застройки соответствующих территориальных зон. Кроме этого, посредством эколого-хозяйственного зонирования необходимо определить допустимые нормы антропогенного воздействия на межселенные территории, с помощью установления предельных параметров градостроительного освоения данных территорий.

В качестве критерия эколого-хозяйственного зонирования территории сельского поселения предлагается использовать интегральные показатели земельных участков, характеризующие качественные параметры земель сельскохозяйственного назначения:

1) балл бонитета;

2) индекс технологических свойств земельного участка.

Опираясь на материалы землеустройства ООО "Агрохолдинг Авангард", с помощью современной методики определения значений данных показателей, в исследовании была проведена оценка качественных параметров земель сельскохозяйственного назначения (табл.2), расположенных на межселенных территориях сельского поселения Кашинское Волоколамского муниципального района.

Таблица 2. Интегральные показатели плодородия почв (Бi) и интегральный показатель технологических свойств (Итi) по земельным участкам ООО "Агрохолдинг Авангард" (пример по 10-и земельным участкам)