Особое значение в реформировании системы государственного управления занимает преобразование государственной службы как административного института власти. Государственный аппарат - важнейший элемент социума. Поэтому от его модернизации зависит многое в развитии государства и гражданского общества.
В настоящее время в Российской Федерации реформирование системы государственной службы официально признано приоритетным направлением в области государственного строительства важным условием ускорения социально-экономического развития страны.
С начала XXI века перестройка государственной службы Российской Федерации идет одновременно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Проводимая административная реформа наряду с совершенствованием структур государственной власти должна оптимизировать деятельность государственного аппарата, привести его полномочия в соответствие реальным властным функциям.
Смысл реформирования государственной службы понимается сегодня гораздо шире, нежели просто совершенствование системы государственного управления. Многие политики и ученые называют этот процесс административной постбюрократической революцией.
Необходимость в реформировании государственной службы России появилась давно. Возникнув с появлением Российской Федерации, административно-политическая элита прошла хотя и небольшой по историческим меркам, но интенсивный и противоречивый путь дальнейшего развития.
Реформирование государственной службы - это, по сути дела, объективное явление, которое обусловлено процессами общецивилизованного характера. Важно отметить, что во всем мире происходят процессы модернизации государственного управления и государственной службы. Отставать в этом вопросе от передовых стран исторически опасно. Именно поэтому следует рассматривать реформирование государственной службы с позиций стратегии общемирового общественного развития.
Научный анализ проблемы, опыт правового регулирования, а также административная практика свидетельствуют, что существуют внутренние причины, которые обусловливают необходимость реформирования государственной службы современной России. Причины вытекают из состояния государственной службы нашей страны, из ее проблем и негативных тенденций. К основным причинам реформирования государственной службы Российской Федерации В.Ю. Войтович относит следующие:
«Организационно-институциональные:
отсутствие на сегодняшний день системы государственной службы как эффективного с точки зрения инновационных процессов государственно-правового института;
неэффективность системы управления государственной службой, в том практика «ручного управления» и урегулирования неразрешенных на местах проблем со стороны Президента;
объективно недостаточный уровень эффективности принятия управленческих решений в системе государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
Нормативно-правовые:
отсутствие федеральных законов по некоторым видам государственной службы;
несбалансированность законодательства о государственной службе, наличие в нем противоречий и пробелов;
«указное право» - решение многих важных вопросов государственной службы на уровне не законов, а указов.
Организационно-кадровые.
непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
слабое освоение и внедрение на государственной службе эффективных инновационных технологий и современных методов кадровой работы;
недостаточная открытость кадровых процессов и отношений в государственной службе, волюнтаризм в кадровой работе, применение способов и приемов «запрещенной кадровой практики».
Социальные:
растущая коррупция на государственной службе и слабость мер по противодействию этому явлению;
бюрократизация и «закрытость» государственной службы;
отсутствие реально действующего механизма контроля за деятельностью государственных служащих со стороны гражданского общества;
несоответствие правового и социального статуса государственных служащих».
На причины, проблемы и негативные тенденции в государственной службе Российской Федерации указала в 2002 г. еще первая федеральная программа реформирования государственной службы, рассчитанная на 2003-2005 гг. Она констатировала, что основная причина перехода к широкомасштабной реформе государственной службы - ее слабая эффективность, недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Сложившееся состояние государственной службы порождала масса нерешенных проблем и негативных тенденций.
Среди проблем и негативных тенденций российской государственной службы в соответствии с указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 были следующие:
«- нарушение принципа единства государственной службы, отсутствие целостной системы государственной службы;
наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;
неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных программ и проектов;
низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;
отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений на государственной службе;
информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
зависимость поступления граждан на государственную службу и их должностного роста в большей степени от личного отношения к ним руководителя государственного органа нежели от их профессионального уровня и деловых качеств;
частая смена руководителей государственных органов, что нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих;
неудовлетворительное во многих случаях качество подготавливаемых документов;
ослабление прежних норм морали и идеологического воздействия, регулировавших поведение работников органов государственной власти и ставивших барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах».
Ученые, занимающиеся вопросами изучения основ и специфики государственной службы современной России выделяют пять этапов ее постсоветского развития: создания и первоначального становления (декабрь 1993 - июль 1995 г.), правового оформления (июль 1995 г.). правового и организационного развития (июль 1995 - август 2001 г.), с августа 2001 г. - этап ее реформирования и развития, который в свою очередь включает в себя также ряд этапов.
Реформирование системы государственной службы Российской Федерации, начавшееся в 2000-2001 гг., прошло ряд последовательных этапов.
Первый этап - подготовительный (с конца 2000 до августа 2001 г.). Это период формирования научного концептуального подхода к модернизации института государственной службы России. Подготовительный этап завершился принятием «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ. Концепция стала руководством к действию для разработки Федеральной программы реформирования государственной службы.
Второй этап - с ноября 2002 по декабрь 2005 г. Это период принятия и реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы. К утвержденной указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. На этом этапе принимаются базовые федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, которые устанавливают правовые и организационные основы системы государственной службы России, правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы. Задачи этого этапа реформы не были реализованы в полной мере.
Третий этап - с декабря 2005 по декабрь 2007 г. Этот период преобразований государственной службы связан с принятием и реализацией указа Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» на 2006-2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437.
Четвертый этап - с марта 2009 по декабрь 2013 г. Этот этап модернизации отечественной государственной службы установлен указом Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261. Заметим, что 2008 год выпал из программ реформирования государственной службы России.
Пятый, современный этап реформирования государственной службы характеризуется в большей степени изменениями в законодательстве о системе государственной службы, но, к сожалению, слишком мало внимания уделяется проблеме совершенствования инновационного механизма принятия управленческих решений на государственной службе.
Так, законодатель изменил редакцию статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», исключив из ее текста термин «правоохранительная служба». Это произошло в связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 года №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»».
В новой редакции термин «правоохранительная служба» заменен на «государственную службу иных видов». Изменения в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» вступили в силу с 1 января 2016 года.
Новая редакция статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» поставила под сомнение реализацию доктринальной идеи о формировании в ближайшем будущем государственной правоохранительной службы как одного из видов государственной службы. В пользу подобного суждения свидетельствует тот факт, что с 1 января 2016 года утратила силу статья 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», в которой была сформулирована дефиниция правоохранительной службы. Таким образом, логично сделать вывод о том, что на современном этапе реформирования государственного аппарата, совершенствования государственной службы законодатель пришел к осознанию необходимости изменения системы государственной службы посредством исключения из нее службы правоохранительной.
Представляется, что среди возможных причин изменения первоначальной концепции системы государственной службы, предусмотренной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», можно назвать следующие. Во-первых, это причина экономическая, обусловленная большими финансовыми потерями государственного бюджета в связи с низкими ценами на энергоносители на мировых рынках. Конечно же, реализация любого закона требует значительных финансовых затрат, тем более если речь идет о формировании правовой базы вида государственной службы. Поэтому необходимой стадией законотворческого процесса является предварительная проработка законопроекта на основе тщательного анализа действующего законодательства, научных взглядов на проблему, международного опыта правового регулирования аналогичных отношений. Во-вторых, немаловажное значение имеет причина теоретико-практического плана, связанная с отсутствием четкого и ясного понимания как в теории права, так и на уровне государственного законотворчества критериальных особенностей правоохранительных органов, которые бы позволили объединить их в систему органов, осуществляющих правоохранительную функцию государства.
Подчеркнём тот факт, что уже более двенадцати лет в России действует Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», сыгравший важнейшую роль в развитии института государственной службы, переходе от регулирования ее на основе трудового законодательства к административно-правовому регулированию. В отличие от Федерального закона от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» вышеназванный нормативный акт четко обозначил три вида службы, составляющих систему государственной службы Российской Федерации: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» перечни должностей государственной службы, правовой статус федеральных государственных служащих, порядок организации и прохождения службы определяются в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы. В целях реализации названных положений стала формироваться законодательная основа отдельных видов государственной службы. Так, 27 июля 2004 года был принят Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К этому времени правовое положение военнослужащих уже регулировалось Федеральными законами от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих».
Таким образом, два вида государственной службы, а именно гражданская и военная, регулируются в настоящее время специальными федеральными законами. Кроме того, правовое регулирование государственной гражданской и военной службы осуществляется на основе целого ряда нормативных актов, включающих указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты.
В многочисленных указах Президента РФ говорится, что сегодня к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования.
Между тем, нельзя не отметить следующие факты:
оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям;
в работе кадровых служб государственных органов все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров;
современные методы планирования и регламентации труда государственных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих;
качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.