В качестве еще одного способа сокращения государственной части пенсионных обязательств нужно упомянуть использование правительством пересмотренных правил определения стоимости прожиточного минимума. По сравнению с советским периодом его продуктовый состав был несколько сокращен и качественно ухудшен. Установленные в декабре 1993 г. компенсации не возмещали пенсионерам потерь от инфляции. Не покрывала этих потерь индексация пенсий, которая осуществлялась в размерах, уступавших повышению потребительских цен. Наконец, интересам первоначального накопления частного капитала явно отвечало и занижение нового уровня минимальной заработной платы.
Отмечаемое с конца 1990-х гг. повышение реального уровня пенсий опиралось на возобновление роста экономики и замедление темпов инфляции. Снижение покупательной способности пенсий в предшествующий период превратило эту проблему из преимущественно экономической в социальную и политическую. Ухудшение пенсионного обеспечения стало одним из главных раздражителей, развеявших первоначальные надежды пожилого населения на улучшение жизни в результате постсоветских преобразований. Как только обозначилась стабилизация экономики, новое руководство страны по существу отказалось от прежней стратегии («шокотерапии») и осуществило ряд мер, компенсирующих пенсионерам потери предшествующего периода.
При анализе, таким образом, следует различать состояние пенсионной системы и влияние на нее пенсионной реформы. В 1990-е гг. положение и условия ее работы вследствие общего ослабления экономики и снижения объемов производства ухудшились. Пенсионная реформа в этот период ограничилась преимущественно организационными преобразованиями (создание пенсионного фонда, установление компенсационных выплат к ранее назначенным пенсиям, изменение порядка корректировки прожиточного минимума).
В 2000-е гг. (первое десятилетие после кризиса 1998 г.) благодаря росту экспортно-сырьевых доходов и частичному их включению в бюджет положение пенсионной системы в целом улучшилось, происходило восстановление снизившегося ранее реального уровня пенсий. Одновременно был конкретизирован разработанный механизм дальнейшей пенсионной реформы. Однако ее продолжение сорвал кризис 2008 г. Экономика вновь приблизилась к рубежу выбора: продолжение прежнего курса, сопряженного с вероятностью стагнации, или поворот к модернизации, необходимость которой была признана руководством страны накануне кризиса и подготовленной «Стратегии-2020».
Пенсионный фонд в его номинальном измерении (в текущих ценах) удалось сбалансировать еще в первый кризисный период реформ. Эта сбалансированность достигалась только применительно к существовавшему размеру пенсий; сумма поступлений в пенсионный фонд не позволяла увеличивать их выплату в больших размерах. Данное обстоятельство исключает трактовку факта сбалансированности пенсионного фонда как результата самой пенсионной реформы.
Пенсионный фонд номинально был дефицитным в 1992-1995 гг. и 2002 г.; в остальные годы его доходы превышали сумму расходов. При этом доля безвозмездных перечислений средств из федерального бюджета до 2004 г. находилась на уровне 6-7%, в 1997 г. удвоилась до 13%; в 2005-2006 гг. их удельный вес резко увеличился и превысил половину всех поступлений; в кризисном 2009 г. пенсионный фонд получил в форме поступлений из федерального бюджета 60,4% доходов.
При оценке воздействия пенсионной реформы па уровень жизни пенсионеров главным является изменение реального размера пенсий, их покупательной способности. Если исходить из данных Росстата о годовых индексах, в 2012 г. средняя реальная величина назначенных пенсий превышала уровень 1992 г. примерно в 2,8 раза, а уровень 1990 г. - на 45%. Но эти цифры не согласуются с динамикой ВВП как основного макроэкономического показателя. Объем ВВП в сопоставимых ценах в 2012 г., по данным статистических сборников, превысил показатель 1992 г. примерно на 41%, 1990 г. - на 14%.
Сбалансированность пенсионного фонда можно рассмотреть на рисунке 10. Расходы Пенсионного фонда были максимальны в 2002 году и составляли 121%, соответственно профицит бюджета был наименьшим и составлял - 21%. Максимальный удельный вес доходов в ВВП Пенсионный фонд достиг в 2010 году (7,8%)
Влияние пенсионной реформы на пенсионную систему
Влияние на пенсионную систему реформы следует отслеживать и оценивать не по программе и комментариям к ней или перечню проведенных мероприятий, а исходя из результатов. Для анализа этих результатов полезны данные таблицы 6.
Основные идеи реформы - усиление связи пенсий с прежними заработками пенсионеров как измерителями их участия в экономической деятельности, устранение уравниловки и улучшение условий жизни пенсионеров - выглядят правильными. Вопросы возникают относительно порядка и процедур реализация этих принципов, их соответствия конкретным условиям проведения реформы.
Проведение пенсионной реформы началось примерно с 2001 г., когда был введен единый социальный налог. Предприятия, независимо от форм собственности, обязывались вносить его в федеральный бюджет, затем эти средства перечислялись во внебюджетные фонды. Преобладающая часть единого социального налога предназначалась для выплаты пенсий. Наряду с существовавшими ранее пенсионными и страховыми платежами вводился третий источник - взносы работников на, так называемую, накопительную часть пенсий. С 2005 г. Пенсионный фонд опять был включен в состав консолидированного государственного бюджета. С 2010 г. единый социальный налог был заменен выполнявшими те же функции отчислениями на социальное страхование.
Одновременно активизировалось создание негосударственных пенсионных фондов. В 2000 г. работали 262 таких фонда, в которых участвовали 3375,2 тыс. человек; из них 281,9 тыс. пенсионеров получали негосударственные пенсии. В 2011 г. число негосударственных фондов сократилось до 146, или почти вдвое, тогда как численность участников возросла по отношению к 2000 г. до 6596 тыс. человек (почти в 2 раза); численность получавших негосударственные пенсии увеличилась до 1470,9 тыс., или в 5,2 раза.
В финансовом отношении макроэкономические условия пенсионной реформы в этот период определялись тремя главными факторами:
образованием крупного профицита государственного бюджета вследствие резко возросшего поступления доходов от экспорта нефти, газа и других сырьевых товаров;
увеличением доли теневой заработной платы и соответственно ростом неплатежей единого социального налога в пенсионный фонд;
усилением дифференциации пенсионеров по размерам получаемой пенсии.
В 2005 г. профицит консолидированного бюджета составил 8,1% ВВП; был сформирован стабилизационный фонд, который в 2007 г. увеличился до 11,6% ВВП. В начале 2008 г. он был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, предназначенный специально для обеспечения выплаты пенсий в случае вероятного снижения цен экспортных товаров и сокращения валютных доходов бюджета. Резервный фонд предназначался, прежде всего, для финансирования при дефиците федерального бюджета. В годы кризиса эта стабилизационная роль была выполнена. В результате величина Резервного фонда уменьшилось с 9,7% в 2009 г. до 1,4% ВВП в 2012 г. Средства Фонда национального благосостоянии для выплаты пенсий не использовались, этот фонд составлял 5,0% ВВП . В том же 2012 г. было установлено бюджетное правило, согласно которому при экспортной цене нефти свыше пороговой дополнительная выручка поступает в Резервный фонд. В 2011-2012 гг. консолидированный государственный бюджет исполнялся без дефицита.
Одной из самых существенных причин ограниченности финансовых ресурсов, не позволявшей увеличивать пенсии, являлось распространение скрытых (теневых) форм оплаты наемных работников, когда работодатели совсем не платили отчислений на социальное страхование или занижали их суммы.
В 1995 г. скрытая оплата составляла 23% общей оплаты наемного труда, отражаемой в счете образования доходов; в 2000 г. ее доля увеличилась до 27,6% . По статистической оценке, удельный вес скрытой оплаты труда в общей сумме в 2005 г. составлял 6,9%, в 2010 г. - 18,7%. Доля скрытой оплаты труда наемных работников равнялась соответственно в 2000 г. - 1,6%, в 2005 г. - 2,2%, в 2010 г. - 6,6% ВВП. Налоги и страховые взносы, учитываемые в доходах пенсионного фонда (без поступлений из федерального бюджета за счет единого социального налога), в 2010 г. достигали 11,8% фонда «белой» (легальной) оплаты наемных работников. При таком уровне пенсионный фонд не получал почти пятую часть полагавшихся ему доходов.
Решающее воздействие на пенсионную реформу оказывали факторы макроэкономические: в первом случае они обусловили десятилетнюю отсрочку, во втором - фактическую ее приостановку после кризиса 2008 г.
Очередная попытка активизировать реформу тормозится прежней причиной - несоответствием намеченных правительством мер показателям среднесрочной программы развития экономики «Стратегия-2020» по росту ВВП. Данное расхождение прежде всего проявляется в том, что пенсионный фонд увеличивался в основном в результате инфляционного роста доходов, его реальные источники - доходы от увеличения объемов производства товаров и услуг - росли медленно и не стали главными. Пенсионная реформа продолжала проводиться не в интересах работников, а преимущественно в интересах капитала, являлась инструментом уменьшения затрат предпринимателей и расходов государственного бюджета на оплату труда наемного персонала.
В 2000-е гг. сталкивались два подхода к проведению пенсионной реформы, присущие общей стратегии рыночных реформ.
Первый, декларируемый в ряде президентских указов, направлен на увеличение реального уровня пенсий (предполагая компенсацию потерь пенсионеров в 1990-е гг. и частичное возмещение потерь от продолжавшейся инфляции); второй, отстаиваемый в интересах частного капитала, означает продолжение политики первого постсоветского десятилетия (снижение покупательной способности пенсий и минимизация расходов государства на их номинальное увеличение).
Этот подход проявлялся в монетизации льгот и ограничении расходов государственного бюджета на социальные цели; углублением его можно считать намерения ввести новую пенсионную формулу с 2015 г.
Механизм монетизации льгот вначале был опробован в 2003-2004 гг. на военнослужащих и признан успешным, поскольку позволил уменьшить расходы на оборону без открытых массовых протестов бывших военных и вновь увольняемых лиц. Эта мера затрагивала получателей более высоких пенсий, увольняемых с государственной службы в относительно молодом возрасте. Распространение этого опыта на значительно большую массу пенсионеров оказалось менее «удачным», так как затронуло интересы населения с меньшим уровнем доходов, и вызвало гораздо большее недовольство. Правительство пошло на уступки, заменив обязательный порядок монетизации на добровольный.
После кризиса 2008 г. эксперты финансовых ведомств в целях сокращения дефицита федерального бюджета предлагали более значительное уменьшение расходов государства на социальные цели, в том числе - на индексацию пенсий, что в значительной мере осуществлено правительством. Обострение связанных с этим социальных проблем во многом предопределило характер дискуссии о целях и механизмах ноной пенсионной реформы.
Пенсионное реформирование на современном этапе развития пенсионной системы
Восстановление экономики после кризиса 2008-2009 гг. ознаменовалось новой попыткой реформирования пенсионного фонда, основанной преимущественно на прежних, не оправдавших себя подходах. Эволюция этих подходов также раскрывалась в рамках стереотипных постсоветских представлений. Министерство труда и социальной защиты РФ и Пенсионный фонд РФ вернулись к старой идее усиления сбалансированности путем увеличения при назначении пенсий верхней границы трудоспособного возраста и продолжительности трудового стажа. Вначале Министерство труда и социальной защиты РФ предлагало увеличить пенсионный возраст на 5 лет - мужчинам до 65 лет, женщинам до 60 лет, хотя средний возраст жизни мужчин составлял менее 60 лет. Эти предложения вызвали столь широкое недовольство населения, что предложение об увеличении пенсионного возраста не поддержало государственное руководство. Экономические ведомства занялись изобретением новой пенсионной формулы, способной не допустить дефицита пенсионного фонда другим способом.
В октябре 2013 г. появилась краткая информация об уточненных предложениях. Суть новых предложений заключается в добровольности выбора времени выхода на пенсию (60 или 65 лет), увеличении в 4 раза (с 5 до 20 лет) трудового стажа при назначении социальных пенсий, а также введении балльной системы. Если трудовой стаж превысит 35 лет для мужчин и 30 лет для женщин, назначаемую пенсию пересчитают с учетом повышающих коэффициентов. За каждый год стажа от 30 до 40 лет для женщин и 35-45 лет для мужчин будут начисляться дополнительные трудовые баллы (до 15). Затем было объявлено, что мужчины при выходе на пенсию в 65 лет будут получать больше в 1,5 раза, в 70 лет - в 2 раза. В январе 2014 г. эксперты оценили возможность увеличения пенсий при новых условиях на 33-36%. Новую пенсионную формулу намечается ввести с 1 января 2015 г., предоставив работнику право выбора сроков выхода на пенсию по действующим или новым условиям. Названные меры опять называют реформой, которая должна предотвратить дефицит бюджета пенсионного фонда и уйти от уравниловки. Первая цель понятна, вторая является очередной декларацией о намерениях, повторяемой свыше двух десятков лет. Пенсионные накопления за 2014 г. (примерно 250 млрд. руб.) намечается направить на выплату текущих пенсий, в последующие годы их обещано вернуть. Но история реформ полна еще не забытыми всеми обещаниями. Введение накопительного элемента пенсии также связывалось с возможностью повышения ее размера; фактически те, кто перевел свои страховые взносы (6% заработной платы) в накопительную часть, потеряли за 10 лет, по оценке экспертов, треть средств.
Сейчас признается вероятность нарастания дефицита пенсионного фонда, особенно после 2020 г., причем упоминается даже опасность сокращения номинального размера пенсий. Целевые показатели развития пенсионной системы на перспективу формулируются следующим образом: увеличение уровня пенсий к 2030 г. до 2,5 - 3,0 прожиточных минимумов пенсионера против менее 1,8 в настоящее время; недопущение роста существующей нагрузки на бизнес; сокращение как минимум на 1,0% ВВП зависимости пенсионного фонда от дотаций федерального бюджета. Упор делается на использование внутренних резервов пенсионной системы и на то, чтобы стимулировать трудящихся работать дольше и получать легальную заработную плату.
Эксперты приводят простейшую количественную проверку этих соображений. Примем, как и предполагается новой пенсионной формулой, что работник будет трудиться еще 5 лет. При оценке ожидаемой вследствие этого денежной прибавки к пенсии следует принять во внимание изменение ее покупательной способности. Предположим, что за это время цены продолжат повышаться на 5% в год. Тогда реальная прибавка к пенсии будет не 50%, а около 18%. При годовой инфляции 6% прибавка пенсии практически целиком «съедается» инфляцией. Комментарии излишни. Выгоды работающих от более позднего выхода на пенсию, как обычно, завышаются и в целом минимальны, а выиграют, как и задумывалось авторами новой пенсионной формулы, пенсионный фонд и федеральный бюджет.
Очередной вариант продолжения пенсионной реформы обнаруживает не только организационные и финансовые трудности реализации намеченных мер, но и прямое их несоответствие главному принципу ее концепции. Новая пенсионная формула является очевидным признанием неэффективности механизма, который реально не гарантирует многим категориям пенсионеров даже сохранения прежней покупательной способности пенсий. Теперь этот порок реформы пытаются несколько ослабить введением в пенсионный механизм условных балльных оценок, что делает определение размеров пенсий еще непонятнее для работников.
Но главный порок в том, что населению и обществу продолжает навязываться ложная идея возможности нормализации пенсионного обеспечения в отрыве от решения задач развития реальной экономики. Вместо этого для доказательства мнимых преимуществ реформы в оборот запускается новая серия номинальных стоимостных показателей с присущими им инфляционными и перераспределительными составляющими.
Предложения о введении при определении трудового стажа балльных оценок не подкрепляется специальной проработкой вопроса о способах сокращения уклонений предпринимателей от уплаты социальных и страховых налогов и сборов. Первые ввести легче, чем добиться более высокого уровня сбора вторых.
Целесообразность введения баллов, аргументируемая ссылками на опыт пенсионных реформ в странах ОЭСР, ныне уже не является столь убедительной, какой она могла выглядеть в 1990-е гг. - время массового увлечения идеями рыночного саморегулирования. Инструменты, хорошо оправдавшие себя в ОЭСР, в России из-за деиндустриализации, большего удельного веса теневой экономики, более низкого уровня жизни населения и большей его социальной дифференциации ожидаемой эффективности не показали. То же, скорее всего, случится с применением балльных оценок при назначении пенсий, тем более что практической проверки эта методика не проходила.