Материал: Шурухнова Д.Н. Банковское право
61
странение требования о предоставлении консолидированной отчетности на небанковские дочерние организации коммерческих банков.
Банк России повысил «прозрачность» своих собственных операций и потребовал повышения «прозрачности» операций коммерческих банков. В июне 1998 г. было положено начало практике еженедельного объявления информации о золотовалютных запасах России и денежной базе. Банк России ежемесячно публикует с тех пор сводную информацию о финансовом состоянии крупнейших банков1.
К сожалению, проблемы пруденциального регулирования банковской деятельности не получили должного внимания в отечественной науке как финансового, так и банковского права.
В науке относительно сущности пруденциального регулирования банковской деятельности мнения ученых разнообразны.
Так, Н. Ю. Ерпылева выделяет два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное. В качестве задач валютного регулирования она отмечает проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики, которая выступает инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задачей пруденциального регулирования является обеспечение стабильности и надежности банков, а также защита интересов вкладчиков2.
А. Г. Братко также выделяет два вида банковского регулирования: денежное и пруденциальное. Пруденциальное регулирование рассматривается им как издание законов, а также нормативных актов и предписаний Банка России, направленных на создание таких условий банковской деятельности, которые снижают риск неликвидности, неплатежеспособности и финансовой надежности кредитной организации. При этом А. Г. Братко считает, что надзор – средство обеспечения пруденциального регулирования. Это банковский надзор в узком
1Постановление Правительства Российской Федерации от 19 июля 1999 г.
№829 «О Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике в 1999 году, письме Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике развития для целей третьего займа на структурную перестройку экономики и плане мероприятий по их реализации» (вместе с «Мерами по реализации среднесрочной программы структурных реформ (письмо о политике развития для целей третьего займа на структурную перестройку экономики)») // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
2Ерпылева Н. Ю. Международное банковское право : учебное пособие. М. :
Издательская группа «ФОРУМ» – «ИНФРА-М», 1998. С. 48.
62
смысле слова, т. е. надзор за отдельными кредитными организациями как частью банковской системы1.
Некоторые авторы связывают пруденциальное регулирование с деятельностью государства. Так, М. В. Белякова отмечает, что пруденциальное регулирование банковской деятельности является одной из важнейших функций государства и осуществляется от его имени, как правило, органом специальной компетенции – центральным банком государства2.
На законодательном уровне понятие «пруденциальное регулирование» в Российской Федерации не закреплено, однако используется в нормативных актах Банка России. Так, например, инструкция Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности» не содержит понятия «пруденциальное регулирование», однако содержит перечень видов пруденциальных норм, за нарушение которых предусмотрена ответственность кредитных организаций: предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями, нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь, требования, предъявляемые Банком России при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитной организации, по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности, ее опубликованию в открытой печати, предоставлению аудиторских заключений.
Положение Банка России от 21 сентября 2001 г. № 153-П «Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции» регулирует сферу деятельности, порядок регистрации и лицензирования, порядок осуществления банковских операций небанковскими кредитными организациями, а также обязательные нормативы, порядок представления отчетности и порядок применения мер ответственности.
Таким образом, на основе анализа положений нормативных актов Банка России и мнений ученых можно выявить следующие характеристики пруденциального регулирования:
1Сайт профессора А. Г. Братко. URL: http://www.bratko.ru/learning/course/lesson.php?COURSE_ID=2&ID=39 .
2Белякова М. В. Механизм регулирования деятельности банковских институтов //
Транспортноедело России.– 2009. – № 1.URL:http://www.morvesti.ru/archiveTDR/ .
63
–важнейшая функция государства, осуществляемая от его имени Центральным банком;
–вид банковского регулирования, наряду с денежным (валютным) регулированием;
–нацелено на поддержание стабильности банковской системы, уменьшение риска банковских операций и гарантирование прав вкладчиков и кредиторов;
–выражается в установлении пруденциальных норм, обязательных для кредитных организаций, предусматривающих ответственность за их нарушение.
Анализ мнений ученых и правовых актов Банка России позволяет выделить два подхода к определению понятия «пруденциальное регулирование»: в узком смысле – это издание нормативных актов и предписаний Банка России, содержащих пруденциальные нормы, в широком – это банковское регулирование и банковский надзор, потому что их реализация направлена на обеспечение финансовой стабильности банковской системы, гарантирование прав вкладчиков и кредиторов.
Думается, что расширительное толкование понятия «пруденциальное регулирование» ближе к его сути, так как охватывает не только нормотворчество Центрального банка, но и другие формы его взаимодействия с кредитными организациями. Отождествление пруденциального регулирования с нормотворческой деятельностью Банка России не совсем корректно еще и потому, что правовое регулирование – понятие более широкое, нежели пруденциальное регулирование, которое имеет определенные, более узкие цели.
Таким образом, можно сделать вывод, что банковское регулирование должно иметь в качестве приоритетной пруденциальную направленность, т. е. ориентированность на недопущение банкротства кредитных организаций, надежность банковской системы. Банковский надзор в свою очередь должен служить методом, обеспечивающим осуществление банковского регулирования, и тоже должен носить пруденциальный характер.
Е. Н. Пастушенко под правотворчеством Центрального банка Российской Федерации понимает форму его деятельности, связанную с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативные правовые акты Центрального банка и нормативные правовые договоры. Акты, принимаемые Банком России, являются выражением нормотворчества как формы банковского
64
регулирования1. В рамках реализации этой формы банковского регулирования Банк России устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, устанавливает правила проведения банковских операций, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также юридическими и физическими лицами, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для кредитных организаций.
Рассмотрение пруденциального регулирования через призму пруденциальных норм и правил позволяет разграничить следующие их виды:
–нормы, ограничивающие доступ к занятию банковской деятельностью, предусматривающие обязательную государственную регистрацию и лицензирование кредитных организаций;
–экономические нормативы, направленные на ограничение банковских рисков;
–нормы, закрепляющие порядок ведения документации и представления отчетности кредитными организациями;
–нормы, устанавливающие ответственность за нарушение пруденциальных положений.
Задача пруденциального регулирования – обеспечение стабильности и надежности банков, а также защита интересов их вкладчиков.
Всвязи с э тим можно выделить две цели пруденциального регулирования:
–защита вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска возможного краха каждого конкретного банка;
–защита банковской системы в целом от риска «цепной реакции»
ввиде краха целого ряда банков и поэтому носит макроэкономический характер.
Взаключение следует отметить, что в условиях финансовой рецессии вопросы совершенствования пруденциального регулирования банковской деятельности приобретают особенную актуальность в мировом сообществе. При реализации контрольных функций центральные банки руководствуются базовыми принципами осуществления финансового контроля, которые нашли отражение в Лимской
1Пастушенко Е. Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории / под ред. Н. И. Химичевой. Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. С. 96.
65
декларации руководящих принципов финансового контроля1, а также рекомендациями Базельского комитета по банковскому надзору и, конечно, национальным законодательством.
Для Российской Федерации вопросы совершенствования банковского регулирования и надзора тем более актуальны в силу молодости отечественной банковской системы и недостаточной ее ориентированности на потребителя банковских услуг2.
Таким образом, мы рассмотрели в рамках первого вопроса понятие, сущность, основные цели пруденциального регулирования и пруденциального надзора.
2. Нормативные документы Банка России, регулирующие деятельность кредитных организаций
Банк России устанавливает порядок регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитнокредитные операции. НДКО могут осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», на основании лицензии на осуществление банковских операций, выданной Банком России.
В настоящее время регистрация и лицензирование НДКО осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», в порядке, предусмотренном инструкцией Банка России от 23 июля 1998 г. № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности» и иными нормативными актами Банка России. НДКО вправе осуществлять банковские операции и сделки в валюте Российской Федерации, при наличии соответствующей лицензии – в иностранной валюте.
Виды банковских операций:
1) привлечение денежных средств юридических лиц во вклады (на определенный срок);
1Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме в 1977 г.) // Контроллинг. – 1991. – № 1. – С. 56.
2Шаповалов М. А. Пруденциальное регулирование банковской деятельности: понятие, особенности, законодательный опыт Франции // Банковское право. – 2010. – № 4 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».