Материал: Сборник. Международные нормы о противодействии коррупции.2011

В.А. Непомнящий,

научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Проблемы применения административной ответственности за коррупционные правонарушения

Коррупция уже давно является одной из самых острых проблем российской действительности, решить которую пока не удается.

В последние годы наблюдается некоторое усиление борьбы с коррупцией. Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Президентом Российской Федерации утвержден Национальный план противодействия коррупции, принят пакет законов о противодействии коррупции, в апреле 2010 года Указом Президента Российской Федерации приняты Национальная стратегия и обновленный Национальный план противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы. Генеральным прокурором Российской Федерации Ю.Я. Чайкой борьба с коррупцией была так же названа одним из важнейших направлений работы органов прокуратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации было создано специализированное управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах сформированы профильные подразделения. Таким образом, создана вертикаль, имеющая реальные возможности и способная предупреждать коррупционные правонарушения, выявлять и устранять порождающие их причины и условия.

Борьба с коррупцией выдвинута в приоритетный перечень задач Российского государства. Но это не только внутрироссийская тема. Россия, в числе первых подписавшая Конвенцию ООН против коррупции 9 декабря 2003 г., ратифицировала ее в 2006 г. (третьей среди стран «Большой восьмерки»). Руководитель российской делегации на конференции в своем выступлении, в частности, отметил, что Россия ведет бескомпромиссную борьбу с коррупцией и готова

51

к конструктивному взаимодействию на антикоррупционном фронте со всеми государствами и соответствующими международными организациями.

На повестке дня – создание и эффективное использование системы антикоррупционных мероприятий, которые должны содержать:

последовательное применение административных регламентов в служебной деятельности служащих органов государственной власти и управления;

оптимальное определение прав, обязанностей, а также режима юридической ответственности органов публичной власти и их служащих;

введение четких процедур принятия административных реше-

ний.

Серьезной проблемой, не решенной законодателем, но стоящей перед правоприменителем, является проведение четкой грани между административным правонарушением коррупционной направленности и коррупционным преступлением. Сегодня законодательное закрепление перечней преступлений и иных правонарушений коррупционной направленности отсутствует.

Следствием фактического состояния дел в рассматриваемой сфере стали выводы, сформулированные в Сводном докладе о выполнении Российской Федерацией рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по итогам объединенных первого и второго раундов оценки, утвержденном ГРЕКО на 49-м пленарном заседании, прошедшем в период с 29.11.2010 г. по

02.12.2010 г. в г. Страсбурге.

Цель Доклада состояла в том, чтобы дать оценку мерам, которые были приняты органами власти Российской Федерации для выполнения рекомендаций, содержащихся в Докладе об итогах объединенных первого и второго раундов оценки.

Было упомянуто, что в Докладе ГРЕКО содержится 26 рекомендаций для Российской Федерации. В ходе рассмотрения результатов выполнения этих рекомендаций в рамках настоящей статьи, в частности, видится необходимым освещение исполнения Рекомендации iv ГРЕКО, предусматривающей необходимость пересмот-

реть систему административного и уголовного процессов, с тем

52

чтобы четко обеспечить рассмотрение случаев коррупции, прежде всего как преступлений.

В своем Докладе об исполнении названной рекомендации представителями органов власти Российской Федерации сообщалось, что в ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупция определена как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами», а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица. Это определение охватывает положения, касающиеся коррупции, конкретных статей Уголовного кодекса Российской Федерации, т.е. в нем перечислены те деяния, за которые российским законодательством установлена уголовная ответственность.

Сообщалось также, что единственным видом правонарушений коррупционного характера, за который российским законодательством предусмотрена административная ответственность, является «незаконное вознаграждение» от имени юридического лица, как это указано в ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), и что только юридическое лицо может нести ответственность за это правонарушение.

Согласно ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» физические лица, совершающие коррупционное правонарушения, могут привлекаться к ответственности не только уголовного, но и административного, дисциплинарного и гражданскоправового характера. Тем не менее определение, содержащееся в Федеральном законе «О противодействии коррупции», по утверждению представителей органов власти России, в первую очередь охватывает незаконные деяния, за которые предусмотрена уголовная ответственность.

Так, в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее – УК РФ) содержатся следующие составы преступлений: злоупотребле-

53

ние должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), дача взятки (ст. 291 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) и коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ). Также сообщалось, что в законодательстве не существует четко сформулированного перечня коррупционных преступлений, административных и дисциплинарных правонарушений, что ведет к возникновению некоторой неопределенности в области практического правоприменения.

Для исправления этой ситуации в соответствии с совместным указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации был утвержден перечень, в котором перечислено 38 составов преступлений коррупционной направленности. Кроме того, после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» был составлен неофициальный список из 11 административных коррупционных правонарушений. Помимо этого, власти Российской Федерации представили таблицу, сопоставляющую коррупционные правонарушения, относящиеся к УК РФ, и коррупционные правонарушения административного характера. При этом утверждалось, что в настоящее время коррупционные правонарушения по большей части рассматриваются в рамках уголовных дел.

К числу административных правонарушений коррупционного характера отнесены нарушения законодательных норм, ущемляющие права граждан, в частности в ходе подготовки и проведения избирательной кампании (ст. 5.5 – 5.13, 5.15 – 5.25 КоАП РФ), и некоторые другие правонарушения, совершенные сотрудниками государственных органов и учреждений, сотрудниками коммерческих и иных организаций.

Однако в аналитической части Доклада ГРЕКО указывается, что существование положения, когда параллельно могут применяться уголовные и административные процедуры, дает основание полагать, что «власти имеют довольно широкие дискреционные полномочия по решению вопроса о том, какие процессуальные нормы применять в том или ином конкретном случае, а также, по всей видимости, существует некая «серая зона», где эти две системы пересе-

54

каются, что создает возможности для манипуляции»1. С учетом этих соображений и была принята рассматриваемая рекомендация. ГРЕКО признала, что органы власти представили ценные разъяснения, касающиеся сложности имеющейся системы, и что представленные документы, возможно, позволят лучше понять принцип сосуществования административных и уголовных процедур для борьбы с коррупцией.

ГРЕКО не согласилась с тем, что общее определение коррупции, содержащееся в Федеральном законе «О противодействии коррупции», может оказать решающее влияние на выбор в пользу уголовного или административного процесса. Поэтому остается открытым поднятый в Докладе вопрос о том, что существование двух параллельных процессов для борьбы с коррупцией создает возможности для манипуляции, например для ухода от судебного процесса, даже если теоретически приоритет будет отдан процессу уголовного рассмотрения.

По заключению ГРЕКО рекомендация iv остается невыполненной.

Функциональное назначение предлагаемой к рассмотрению административной ответственности обусловлено задачами, которые решает законодательство об административных правонарушениях.

В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ под административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.

Административное коррупционное правонарушение можно определить как вид коррупционных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена законодательством об административных правонарушениях, совершенных с использованием служебного положения для получения незаконных преимуществ2.

Для поиска коррупционных составов в КоАП РФ необходимо исходить из присутствия элементов подкупа (например, ст. 5.16. Подкуп избирателей, участников референдума (…), ст. 19.28. Неза-

1См. п. 24 Рекомендации iv Доклада о выполнении Российской Федерацией Рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по итогам объединенных первого и второго раундов оценки (Страсбург, 03.12.2010).

2См.: Максимов С.В. Мониторинг уголовной политики: глоссарий и инструментарий. М.:

Ин-т «ЮрИнфоР-МГУ», 2009. С. 17.

55