Материал: Сборник. Международные нормы о противодействии коррупции.2011

на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; Гражданским кодексом Российской Федерации; Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В связи с «обилием» нормативного регулирования закупочных правоотношений на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, особенно по вопросам прогнозирования и планирования закупок, формирования государственного заказа на закупки, образовалась отдельная система законодательства о закупках, основанная зачастую на актах «опережающего» правотворчества органов власти субфедерального уровня.

Не создано и действенной, эффективной системы контроля в сфере закупок. Так, система органов контроля в сфере размещения заказов до сих пор находится в стадии формирования в ряде субъектов Российской Федерации. В муниципальных образованиях такие органы, как правило, носят номинальный характер либо вообще отсутствуют.

Кроме того, не только контроль в сфере закупок, но и в целом финансовый контроль, в том числе и контроль за использованием бюджетных средств, направляемых на закупки, нуждается в совершенствовании, как того требует ч. 2 ст. 9 Конвенции в целях обеспечения прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами.

Несмотря на активное поступательное реформирование бюджетной системы на протяжении последнего десятилетия, в указанный период времени законодатель не уделил должного внимания институту государственного финансового контроля. До настоящего времени законодатель не сформулировал четкого понятия «государственный финансовый контроль», не определил границ контрольной деятельности, субъектов, ее осуществляющих, и их полномочия.

Содержащееся в п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» определение государственного финансового контроля не отвечает требованиям времени и не соотносится со структурой формирования органов власти в Российской Федерации, что в конечном итоге отражается на каче-

61

стве контрольной деятельности, эффективности проводимых контрольных мероприятий.

Ключевые нормативные правовые акты в сфере государственной финансово-контрольной деятельности, которыми являются Бюджетный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и другие законодательные акты федерального уровня также не содержат однозначного ответа на вопрос, что же следует понимать под государственным финансовым контролем и каково в нем место муниципального финансового контроля.

Недавно принятый Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», являющийся серьезным прорывом в реформировании бюджетной системы в части системы финансового контроля, также не формулирует понятие государственного финансового контроля, что, впрочем, объяснимо иным предметом регулирования данного законодательного акта.

В связи с этим направление и использование бюджетных средств зачастую оказывается вне сферы государственного финансового контроля, хотя именно эти средства являются одним из основных объектов преступных посягательств коррупционеров.

Анализируя результаты прокурорско-надзорных мероприятий за исполнением законов органами финансового контроля за десятилетний период действия Бюджетного кодекса Российской Федерации с 2000 по 2009 г., можно сделать вывод о том, что за столь внушительный период времени, несмотря на огромную работу, проделанную на муниципальном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации по формированию самой системы финансового контроля, созданию и преобразованию органов финансового контроля, качество, уровень, эффективность контрольных мероприятий, проводимых органами государственного и муниципального финансового контроля, существенных изменений не претерпели.

62

К причинам подобной ситуации, помимо несовершенства законодательства и нормативной базы, регламентирующей сферу государственной финансово-контрольной деятельности, следует отнести фактическую зависимость таких органов от глав законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. С трудом представляется, что орган финансового контроля, финансируемый полностью за счет средств бюджета соответствующего уровня, займет принципиальную позицию при выявлении нарушений бюджетного законодательства и самостоятельно без решения главы муниципального образования (губернатора региона) направит в правоохранительные органы материалы, свидетельствующие о наличии признаков преступления со средствами бюджетов.

Разрешить ситуацию с зависимостью органов финансового контроля субфедерального уровня не под силу и новому Федеральному законуот 07.02.2011 № 6-ФЗ. Пунктом 8 ст. 16 данного Закона предписано: при выявлении фактов незаконного использования средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, незамедлительно передать материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы. Несмотря на наличие аналогичной нормы в п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», она практически не применялась.

Справиться с указанной проблемой возможно путем радикального изменения системы органов финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы путем ее преобразования в единый независимый орган финансового контроля, состоящий из представителей – контролеров федерального уровня, уровня субъектов Федерации, муниципальных образований, осуществляющих деятельность на условиях софинансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы. Вопрос избрания, назначения контролеров в такой орган, принципы работы, полномочия данного органа – тема отдельной научной работы.

Тогда основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство, такие как независимость и

63

объективность, компетентность и гласность, утвержденные мировым сообществом на основе многолетнего опыта в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме Республика Перу в 1977 году1, из декларативных в России перейдут в статус основополагающих и действенных.

Что касается вопроса целесообразности присоединения Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о гражданскоправовой ответственности за коррупцию, учитывая цель Конвенции

– принятие во внутреннем праве эффективных средств правовой защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, то ответ на него содержится в самой системе российского гражданского права, не предусматривающей действенных правовых рычагов защиты жертв коррупционных преступлений. Ратификация данной Конвенции будет являться логичным продолжением череды мер по противодействию коррупции в Российской Федерации.

И.С. Чубенко,

аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Коррупционные проявления в банковском секторе

В советское время понятие «коррупция» стало употребляться с конца 80-х гг. наряду с такими терминами, как «спекуляция», «контрабанда», «саботаж», «теневая экономика» в различных нормативных правовых актах, направленных в целом на усиление мер по обеспечению законности и правопорядка в стране2. В этот же период зарождались необходимые социально-политические, идеологиче-

1Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 39.

2Например, Закон СССР от 06.03.1991 № 2001-1 «О советской милиции», Постановление СНД СССР от 23.12.1989 «Об усилении борьбы с организованной преступностью», Постановление СНД СССР от 09.06.1989 «Об основных направлениях внутренней и внешней по-

литики СССР», Обращение СНД СССР от 27.12.1990 № 1879-1 «К народам страны» и др.

64

ские, нравственные, правовые предпосылки для последующего перехода от государственного планового экономического развития к

рыночным отношениям и возрождению предпринимательства в

СССР1.

Новый виток законодательной активности в сфере противодействия коррупции связан с ратификацией Россией в 2006 г. Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию2, Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции3 и принятием в связи с этим ряда нормативных правовых актов в указанной сфере.

Легальное определение коррупции в российском законодательстве впервые сформулировано в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», под которой понимается «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица»4.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения, достаточно обоснованные, о недостатках указанного опре-

1С началом возрождения предпринимательства в СССР связывают принятие следующих нормативных правовых актов, по-новому решивших проблему свободы выбора разрешенного вида деятельности, а также сформулировавших фундаментальные для развития рыночной экономики положения о праве частной собственности граждан и юридических лиц: Закон

СССР от 19.11.1986 «Об индивидуальной трудовой деятельности», Закон СССР от 26.05.1988 № 8998-XI «О кооперации в СССР», Закон СССР от 26.03.1990 № 1305-1 «О собственности в СССР», Закон СССР от 02.04.1991 № 2079-1 «Об общих началах предпринимательства граждан в СССР»; Законы РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 «О собственности в РСФСР», Закон РСФСР от 25.12.1990 № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности».

2Ратифицирована Федеральным законом от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Рос. газ. 2006.28 июля.

3Ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ.2006. № 12. Ст. 1231.

4Статья 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» //

СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.

65