1. Предлагается дополнить ст. 9 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" ("Основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий") вторым абзацем следующего содержания: "основанием для решения судьей вопроса о проведении (отказе в проведении) оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, указанных в части первой настоящей статьи, является мотивированное постановление руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Постановление рассматривается судьей с участием уполномоченного прокурора", далее по тексту.
Согласование с прокурором соответствующих ходатайств, по нашему мнению, позволит наиболее эффективно осуществлять судебный контроль, устранять нарушения законодательства об оперативно-розыскной деятельности на ранней стадии, т.к. в суд будут поступать ходатайства, законность проведения ОРМ будет проверена прокурором и как следствие, суд при рассмотрении ходатайства будет руководствоваться не только позицией ведомства, заинтересованного в получении судебного постановления.
Предлагается ввести обязательную электронную базу регистрации сообщений о преступлениях в режиме "on-line" в дежурной части с доступом к такой базе прокурору. Подобное техническое решение позволит существенно снизить количество нарушений, связанных с регистрацией заявлений, сообщений о преступлениях, облегчит осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере деятельности и позволит отслеживать результаты подобных обращений гражданами через интернет-портал государственных услуг.
Анализ ведомственных нормативных правовых актов, уголовно-процессуального и оперативно-розыскного законодательства позволяет выявить направления прокурорского надзора за соблюдением законности решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, которые заключаются в:
- наличии полномочий у лиц, осуществляющих ОРД;
- законности и обоснованности решений о производстве или прекращении ОРМ;
- проверке своевременности уведомлений суда органами, осуществляющими ОРД, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища;
- проверке законности привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдения принципа добровольного согласия органами, осуществляющими ОРД;
- проверке законности отказа в возбуждении уголовного дела органами дознания или следствия.
Параграф 2.2. "Полномочия прокурора за исполнением законов при использовании результатов оперативно-розыскной деятельности на стадии возбуждения уголовного дела о преступлениях против личности, совершенных в условиях неочевидности" посвящен проблемам эффективной реализации процессуальных полномочий прокурора в рассматриваемой сфере деятельности. Анализ содержания процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела говорит о том, что действующее уголовно-процессуальное законодательство не предоставляет необходимую правовую базу для деятельности прокурора на первоначальном этапе уголовного судопроизводства.
Определение характера полномочий прокурора при осуществлении надзора в оперативно-розыскной деятельности является одной из основных проблем. Мнения исследователей по данному вопросу расходятся, и не всегда одинаково оценивается характер полномочий прокурора в этой сфере. По-разному рассматривается вопрос о властно-распорядительном характере полномочий прокурора в сфере оперативно-розыскной деятельности.
Пределы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности ограничены в следующем. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурорам только с согласия перечисленных лиц за исключением случаев, требующих привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности).
Прокурор не вмешивается в тактику и методику проведения оперативно-розыскных мероприятий, а проверяет лишь законность их проведения. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по делам о преступлениях против личности, совершенных в условиях неочевидности, регламентированы несколькими законодательными актами. Права предоставлены прокурору теми же законодательными актами, что и обязанности. Особо отметим, что полномочия прокурора носят исключительный характер, установленный законодателем (ст. 30 Закона о прокуратуре), и не могут дополняться каким-либо должностным лицом, включая Генерального прокурора Российской Федерации (например, в его приказах).
Исходя из общих принципов организации прокурорского надзора, следует в полной мере использовать при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в сфере оперативно-розыскной деятельности полномочия и средства, предусмотренные ст. 22-25, 27-28 Закона о прокуратуре. При этом, на наш взгляд, возможно "вторжение" в отдельные аспекты оперативной деятельности субъектов ОРД.
В практике прокурорского надзора известны такие способы выявления нарушений закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, как сопоставление сведений и различных учетных документах органов внутренних дел, сопоставление сведений в учетной документации органов внутренних дел с информацией, полученной из организаций, учреждений и т.п., изучение материалов проверок уголовных дел.
По нашему мнению, в поле надзорной деятельности указанных способов проверки должны находиться не только результаты, указанные выше, но и ход проведения таких проверок органами дознания, что повышает гарантии соблюдения прав и свобод личности в стадии возбуждения уголовного дела.
Важно обращать надзирающему прокурору на порядок изъятия документов, предметов и материалов, полученных в ходе оперативно-розыскных мероприятий по расследованию преступлений против личности, совершенных в условиях неочевидности, в соответствии со ст. 15 Закона об оперативно-розыскной деятельности, в которой говорится в случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных ОРМ должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства. По общему правилу принудительное изъятие предметов и документов в рамках оперативно-розыскных действий должно осуществляться с согласия собственника в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О полиции" и др. отраслевых нормативных правовых актах. Однако в практике субъектов, уполномоченных на проведение оперативно-розыскных мероприятий, "изъятие предметов и документов" подменяет под собой следственные действия, например, обыск или выемка, путем принудительного изъятия необходимых для осуществления проверки предметов и документов.
Как показывает прокурорская практика, в ходе проверки сообщений о преступлениях часто обнаруживаются такие нарушения закона, как фальсификация материалов предварительной проверки и принимаемых решений, превышение сроков проверки, производство следственных действий или оперативно-розыскных мероприятий с нарушением федерального законодательства. Одно из полномочий, которое прокурор может использовать в данном случае предусмотрено п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ - дача дознавателю письменных указаний о направлении расследования, производстве процессуальных действий.
Поэтому, на наш взгляд, необходимость и своевременность внесения изменений в Федерального закон "Об оперативно-розыскной деятельности" не вызывает сомнений, а соответствующие изменения должны максимально конкретизировать полномочия прокурора в указанной сфере. Например, ранее по результатам проверки дел оперативного учета прокурор был уполномочен давать органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, обязательные для них указания, направленные на активизацию розыскной работы. Сейчас прокурор в подобных случаях вправе лишь внести представление о выявленных нарушениях закона или направить требование об устранении допущенных нарушений. "Указание", как форма прокурорского реагирования по делам оперативного учета, в настоящее время законодательством не предусмотрена, что значительно снижает оперативность в устранении нарушений.
Рассмотрены способы выявления нарушений закона при приеме регистрации сообщений о преступлениях против личности, совершенных в условиях неочевидности, основания проведения ОРМ и даны практические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора в указанной сфере деятельности.
В параграфе 2.3. "Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в стадии предварительного расследования преступлений против личности, совершенных в условиях неочевидности" рассмотрены и изучены полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД в стадии предварительного расследования преступлений против личности, совершенных в условиях неочевидности.
Изучены пределы прокурорского надзора и судебного контроля за проведением ОРМ по делам о преступлениях против личности, совершенных в условиях неочевидности. По нашему мнению, необходимо внесение изменений в уголовно-процессуальное законодательство, позволяющих регламентировать порядок предоставления результатов ОРД в процессе доказывания преступлений и обязательности проведения в ходе судебного следствия допроса оперативных работников, являющихся инициаторами проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также их непосредственных руководителей.
Значение прокурорского надзора за использованием результатов при осуществлении ОРД в данной сфере деятельности повышается за счет возможности вторжения субъектов ОРД в частную жизнь участников уголовного судопроизводства, и, соответственно, нарушения их конституционных прав. В то же время суд фактически не исследует основания и условия представленных оперативных материалов, что позволяет нам сделать вывод о недостаточной эффективности судебного контроля в указанной сфере деятельности.
Одновременно, надзирающему прокурору необходимо обращать внимание на обстоятельства проведения следственных действий оперативно-следственной группой, затрагивающих личную жизнь человека и гражданина, проведенных без судебного постановления, а также наличие достаточности полученных сведений. К таким обстоятельствам, прежде всего, относятся: проведение оперативно-розыскных, следственных мероприятий "по горячим следам", необходимость пресечения случайно выявленных эпизодов преступной деятельности, а также в случае утраты необходимой информации по возбужденному уголовному делу или ее утечки.
Предложены практические рекомендации по устранению нарушений прокурором, осуществляющим надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в стадии предварительного расследования преступлений против личности, совершенных в условиях неочевидности.
Глава 3 "Организация прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам о преступлениях против личности, совершенных в условиях неочевидности" посвящена проблемам применения мер прокурорского реагирования за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и использовании ее результатов и разработке авторской методики прокурорского надзора за осуществлением оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам о преступлениях против личности, совершенных в условиях неочевидности.
В параграфе 3.1. "Проблемы применения мер прокурорского реагирования за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и использовании ее результатов" дано определение актов прокурорского реагирования, под которыми понимаются результаты реализации процессуальных полномочий, применяемых должностными лицами органов прокуратуры в процессе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий, обладающих внешней формой реализации полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
Рассмотрены виды актов, посредством которых прокурор применяет меры прокурорского реагирования.
Необходимо учитывать, что акты прокурорского реагирования взаимосвязаны, но не тождественны со средствами прокурорского реагирования. Действующее уголовно-процессуальное законодательство, Закон о прокуратуре Российской Федерации не содержат определения и признаков "требование прокурора". Но содержание приказа Генпрокуратуры России от 28.12.2016 № 826 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" позволяют сделать вывод о том, что требование прокурора должно представлять логически построенную совокупность доводов, обосновывающую позицию прокурора на предмет установленных нарушений органами предварительного расследования, а также иметь содержание и структуру, требуемую для актов прокурорского реагирования.