Советские историки считали, что причиной подобного энтузиазма со стороны сельского населения являлась поддержка партийными и советскими органами «тяги народных масс к просвещению», деятельность советской власти по расширению школьной сети [54, с. 52].
Однако наиболее верно, на наш взгляд, оценил ситуацию нарком просвещения А. В. Луначарский, который, характеризуя состояние школ в это время, говорил: «...эта громадная распыленная сеть, которая свидетельствует не столько о наших возможностях, сколько о наших желаниях, содержалась частью на нерегулярных местных подачках, а частью на государственном бюджете, или, вернее сказать, на надеждах на помощь государственного бюджета» [1, с. 237].
Вероятно, декрет Совнаркома от 5 июня 1918 г. был скорее политической декларацией, чем детально продуманным экономическим шагом. Реальное состояние дел было таково, что, породив у крестьян надежду дать образование своим детям за счет государства, руководство страны было по многим причинам не в состоянии воплотить свои намерения в жизнь.
Основной причиной был начавшийся в 1921 г. голод. Он не только отразился на экономическом положении крестьянских хозяйств Уральского региона, но и задержал (почти на 1,5 года) внедрение и практическое осуществление принципов новой экономической политики в сельскохозяйственном производстве. Уже к началу 1920-х гг. государственный бюджет оказался не в состоянии тратиться на графу «система просвещения». Согласно постановлению СНК от 15 сентября 1921 г., финансирование школ осуществлялось за счет местных средств, причем распределение расходов на содержание школ между губернскими, уездными и волостными исполнительными комитетами регулировалось законодательством о местных финансах. Из государственного же бюджета по смете Народного комиссариата просвещения на содержание педагогического персонала школ I и II ступени, а также на школьное строительство губернским исполкомам отпускались средства в порядке долевых отчислений (субвенций), размер которых зависел от уровня развития экономики губернии (области), школьной сети и размера местных расходов на массовое народное образование.
Несмотря на принимаемые меры, количество школ неуклонно уменьшалось. В сложившейся ситуации партийное руководство увидело единственную возможность спасения школы в переводе ее на обеспечение из местных бюджетов и в широком привлечении помощи населения. Эти пути материального обеспечения учебных заведений были закреплены декретом СНК РСФСР от 21 сентября 1921 г. «О мерах к улучшению снабжения школ и других просветительных учреждений» [42, с. 482].
Перед властными органами встала задача заинтересовать местные Советы в мобилизации средств на нужды народного образования, в рациональном их использовании и установлении твердой доли в местном бюджете. Как следует из отчетов Пермского губисполкома, в Пермской губернии размер доли народного образования в местном бюджете достигал в 1922/23 уч. г. 30% [3].
В Челябинской губернии, по данным на октябрь 1921 г. (Циркулярное письмо губернского комитета РКП(б)), на государственном снабжении находилось 1470 школ с 3455 школьными работниками. К октябрю 1922 г. число школ сократилось более чем в 9 раз -- до 159, число школьных работников -- до 767 человек. Всего детей школьного возраста по губернии, по официальным данным, насчитывалось 325 230, между тем как в школах I и II ступени обучалось 100 115, из них на государственном обеспечении -- лишь 27 315; кроме того, к 1 января 1923 г., согласно плану Наркомфина, весь педагогический состав школ I ступени, а также и сами эти детские учреждения были переведены на обеспечение за счет местных средств [31].
Результат данной политики не заставил себя долго ждать. В голодные 1921--1922 гг. сеть начальных общеобразовательных школ на Урале значительно сокращается. В Челябинской губернии с октября 1921 г. по октябрь 1922 г. количество школ I ступени уменьшилось в 9 раз, в результате чего их посещало только около 30% детей школьного возраста [31]. На территории, которая в 1923 г. составила Уральскую область, сеть начальных школ в 1922/23 уч. г. сократилась на 34%, а число учащихся -- на 42% по сравнению с 1921/22 уч. г. (подсчитано авторами по данным: [47, с. 88]). Это сокращение было более значительным, чем в целом по РСФСР, где соответственно количество учебных заведений уменьшилась на 29%, а учащихся -- на 32% [24].
Объяснить это можно тем, что значительное число школ на Урале было открыто на скудные средства населения в надежде на обещанную помощь государства. С окончанием выделения государственных средств и ввиду скудности местных бюджетов школы были вынуждены прекращать работу.
В этих условиях решающую роль для сохранения школьной сети в деревне должно было сыграть привлечение средств самого крестьянства за счет самообложения. Промышленных предприятий или иных учреждений, способных взять школы на свой баланс или хотя бы оказывать им минимальную, но регулярную поддержку, в сельской местности практически не существовало.
В уральских губерниях осенью 1921 г. губернские отделы народного образования предоставили исполкомам Советов свои проекты введения самообложения, разработанные согласно указаниям Народного комиссариата просвещения РСФСР, только с некоторыми изменениями применительно к местным условиям. Порядок установления местного натурального самообложения сельского населения для удовлетворения продовольственных нужд местных учреждений наркомата просвещения был определен инструкцией, разработанной на основании постановления СНК от 18 сентября 1921 г. [30].
Согласно этим документам, самообложение на Урале контролировалось волостными исполкомами и проводилось в жизнь сельсоветами, которые, используя налоговые списки по государственному продналогу, производили раскладку по отдельным крестьянским хозяйствам в соответствии с величиной государственного налогообложения.
Учитывая специфику Уральского региона, Челябинский ГубОНО предложил самообложение проводить не только среди родителей учащихся, а привлекать к нему все население. Это, с точки зрения руководителей Челябинского губернского отдела народного образования, позволило бы не взимать плату за обучение в школах [30].
Съездам сельсоветов предоставлялось право по особым постановлениям расширять пределы продовольственного самообложения и на нужды других, помимо указанных, учреждений, причем размер платежа, причитающегося по самообложению на волость, должен был превышать 10% государственного налога данного вида.
Местное самообложение могло охватить и те хозяйства, которые вошли в списки как плательщики государственного налога, вследствие превышения минимальных норм объектов обложения, установленных надлежащими декретами (например, по хлебному налогу -- хозяйство с площадью пашни менее 1 десятины или по овощному налогу -- менее 60 квадратных сажен огорода на каждого едока в хозяйстве).
Сельскими советами устанавливались сроки уплаты и места сдачи продуктов. Сроков уплаты по хлебному налогу должно было быть не более двух, причем последний -- не позднее 1 февраля 1922 г.
Прием, хранение и выдача продуктов, поступавших по самообложению, возлагались на местные кооперативы, которые руководствовались в этом деле указаниями волостных отделов народного образования. Там, где кооперативов не было, учреждались особые склады.
На основе разработанных инструкций инициативу самообложения на нужды школ на Урале проявили уездные отделы народного образования. Заведующие школами, а равно и другими учреждениями, составляли смету требующегося количества продовольствия для нужд просветительных учреждений (как то: для содержания личного служебного состава, ремонта и прочего) и предоставляли такие сметы в волисполком.
Однако отношение крестьянства к этой кампании было неоднозначным. Так, например, в Кунгурском уезде население категорически отказалось принять учителей на гражданский паек, мотивируя это тем, что можно обойтись и без школ или поставить учителями своих односельчан, окончивших начальную школу, которые хлеба с них -- крестьян -- не спросят. И такие примеры были типичными.
При отсутствии поддержки со стороны населения УОНО были вынуждены отказаться от проведения в жизнь декрета о самообложении в обязательном порядке до более благоприятного момента [8; 6].
В то же время привлечение средств за счет самообложения было возможно только в сравнительно урожайных волостях, так как в других население бедствовало и само получало субсидии от Комиссии помощи голодающим. Так, из 56 волостей Екатеринбургского уезда в начале 1922 г. только 7 были переведены на самообложение [45].
В Пермской губернии из 282 волостей самообложение приняли только 77. В Челябинской губернии, значительно пострадавшей от неурожая, самообложение не проводилось [27]. В ряде мест оно распространялось не на все трудовое население, а только на родителей учащихся. Имелись случаи, когда собранный фонд использовался волисполкомами на другие нужды [27].
Тем не менее, несмотря на неоднозначное отношение сельских обществ к самообложению как способу финансирования школьного строительства, оно сыграло решающую роль в поддержании школьной сети в условиях голода. В Пермской губернии уже к февралю 1922 г. сельское население выдавало пайки 1080 работникам просвещения (27% от общего числа) [5]. В Екатеринбургской губернии за счет средств сельского населения в 1922/23 уч. г. содержалось 2723 работника просвещения [14]. В Челябинской губернии на средства от самообложения содержалась 831 школа I ступени из 11 147 [28].
Ликвидировав разноведомственное управления, советская власть автоматически исключила возможность финансирования общеобразовательных учреждений из иных источников, кроме государственного бюджета, и таким образом брала на себя обязательство создать все условия для успешного развития системы образования. Однако в чрезвычайных условиях первой половины 1920-х гг. она вынуждена была привлечь к финансированию сельской школы сельские земельные общества.
В условиях голода партийно-советские органы одним из вариантов решения проблемы сохранения школьной сети на селе считали прикрепление деревенских школ к сельским обществам. Кампания по заключению соответствующих договоров развернулась осенью 1922 г. Перед уездными отделами народного образования партийными органами ставилась задача подготовки к заключению договоров. Требовалось объяснить крестьянам причины снятия школ с государственного снабжения и невозможности для государства содержать их, а также что подворный налог дает очень мало средств на народное образование, и предложить крестьянам взять школы на свое содержание.
Интерес представляет циркуляр Пермского губернского отдела народного образования о заключении договоров на содержание школ сельским обществом. Этот документ наглядно демонстрирует реальное соотношение сил во взаимоотношениях сельских обществ и сельских советов. В циркуляре особо оговаривалось несколько обязательных условий [4]: договор заключался не с райисполкомом или сельским советом, а с сельским обществом; сельский совет мог быть полномочным представителем сельского общества (а мог и не быть -- на усмотрение общества); особо тщательно в договоре указывалась смета; в ней обязательно и точно прописывались следующие пункты: 1) капитальный ремонт школьного здания; 2) размер натурального и денежного взносов, обязательных для граждан, перечисленных поименно; 3) сроки выполнения обязательств -- особенно это относилось к топливу. Предлагалось включить в смету оплату квартиры и отопления для работников просвещения. То есть речь шла о полном содержании конкретной школы конкретным обществом, а никак не о посильной добровольной помощи. Другое дело, что сельское общество имело полное право отказаться от заключения договора, так же как отказывалось от принятия самообложения.
При анализе архивных материалов видно, что население без энтузиазма шло навстречу школе в вопросах, касавшихся ее материальной поддержки. При этом, весьма неохотно соглашаясь на ассигнования средств на непосредственное содержание сотрудников школ, сельские общества легче шли на помощь школе в отношении мелкого ремонта, подвозки дров и прочего. Интересно, что когда заходила речь о конкретных действиях, то крестьяне часто отказывались помогать, мотивируя это отсутствием надобности в школе [8].
В целом, однако, заключение договоров сельскими сообществами о финансировании школ в первой половине 1920-х гг. следует оценить положительно. В той же Пермской губернии органам народного образования удалось прикрепить по договорам к хозяйственным органам и сельским обществам 439 учреждений социального воспитания, в связи с чем наблюдался количественный рост сети учреждений социального воспитания Пермской губернии, в их числе и сельских школ I ступени. Так, если к началу октября 1922 г. школьная сеть на селе насчитывала 932 школы с 2078 педагогами и 53 063 учащимися, то к 1 января 1923 г. количество школ увеличилось до 1007 с 2142 педагогами и 81 312 учащимися. В Челябинской губернии с 1 октября 1922 г. по 1 октября 1923 г. договорные начальные школы составляли 76% общего числа школ, в них обучалось 60% учащихся, а школы II ступени составляли 33% с 42% учащихся [29].