1.3 Анализ нормативно-правовых актов, регулирующих заключение, изменение и расторжение государственных контрактов
Основным нормативно-правовым актом, которые регулирует контрактные (договорные) отношения в России, является Гражданский кодекс Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации № 51-ФЗ от 30 ноября 1994 года (в действ. ред. от 23 мая 2018 года) // Консультант Плюс. Информационно-правовой портал. - [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/ (Дата обращения: 23.01.2019).
Данный документ, в целом, рассматривает и регулирует договорные отношения, определяет их порядок, структуру, условия заключения и расторжения и ряд различных аспектов, которые связаны с реализацией контрактных отношений в Российской Федерации.
Нормативным актом, которые определяет основные компоненты регулирования применения государственных контрактов, является Федеральный закон Российской Федерации № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который был принят в 2013 году Федеральный закон Российской Федерации № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 года (в действ. ред. от 27 декабря 2018 года) // Консультант Плюс. Информационно-правовой портал. - [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (Дата обращения: 22.01.2019). Рассмотрим его положения более подробно.
Данный закон состоит из 8 глав: «Общие положения», «Планирование», «Осуществление закупок», «Мониторинг закупок и аудит в сфере закупок», «Контроль в сфере закупок», «Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки», «Особенности осуществления отдельных видов закупок» и «Заключительные положения».
Данный закон очень подробно рассматривает все действия, условия и порядок, которые связаны с заключением, изменением и расторжением государственных контрактов в Российской Федерации
Заключение государственных контрактов в Российской Федерации происходит на основании правил, прописанных в Федеральном законе № 44-ФЗ, который предъявляет требования - как к процессу поиска исполнителя, так и к содержанию самого контракта. В данном случае государственное учреждение выступает в роли заказчика, а сторонняя компания - в роли исполнителя Там же.
Рассмотрим подробнее изменение государственного контракта и на его примере попробуем проанализировать нормативно-правовые акты.
По общему правилу недопустимо изменять условия контракта при его заключении и исполнении (ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ). Исключение составляют случаи, установленные в ст. 34 и 95 Федерального закона № 44-ФЗ Федеральный закон Российской Федерации № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 года (в действ. ред. от 27 декабря 2018 года) // Консультант Плюс. Информационно-правовой портал. - [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (Дата обращения: 22.01.2019).
1. Изменения, предусмотренные ч. 18 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ могут быть внесены при заключении контракта в его проект.
При заключении контракта заказчик по согласованию с участником закупки, с которым заключается контракт, вправе увеличить количество поставляемого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой контракта, предложенной таким участником, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота), если это право заказчика предусмотрено документацией о закупке. При этом цена единицы товара не должна превышать цену единицы товара, определяемую как частное от деления цены контракта, указанной в заявке на участие в конкурсе, запросе предложений или предложенной участником аукциона, с которым заключается контракт, на количество товара, указанное в извещении о проведении закупки.
Например: Цена за единицу товара (автомобильные шины) составляет 8850,00 рублей, НМЦК за 5 единиц составляет 44250,00 рублей. Цена, предложенная поставщиком, составляет 26 071,75 рублей. 26071,75/5штук = 5214,35 рублей (Цена за единицу по предложенной цене).
44250,00 (НМЦК) - 26071,75 (Цена поставщика) = 18178,25 рублей (Разница) / 5214,35 = 3,48. Итог: Имеется возможность закупить еще 3 единицы товара.
2. Статья 95 Федерального закона № 44-ФЗ предусматривает изменение контракта при его исполнении в следующих случаях:
1. В соответствии с ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ меняются существенные условия контракта;
1.1 В документации была предусмотрена возможность изменения (при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в контракте) в случаях:
- снижения цены без изменения количества товара, объема работы или услуги, качества товара, работы, услуги и иных условий контракта (пп. "а" п. 1 ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ);
- увеличения или уменьшения по предложению заказчика количества товара, объема работы или услуги, но не более чем на 10% с пропорциональным изменением цены контракта (пп. "б" п. 1 ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ) Федеральный закон Российской Федерации № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 года (в действ. ред. от 27 декабря 2018 года) // Консультант Плюс. Информационно-правовой портал. - [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (Дата обращения: 22.01.2019).
2. Осуществляется поставка товара (выполнение работы, оказание услуги), качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого улучшены по сравнению с указанными в контракте (ч. 7 ст. 95 Федерального Закона № 44-ФЗ) Федеральный закон Российской Федерации № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 года (в действ. ред. от 27 декабря 2018 года) // Консультант Плюс. Информационно-правовой портал. - [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (Дата обращения: 22.01.2019);
3. Изменились стороны контракта (ч. 5, 6 ст. 95 Федерального Закона № 44-ФЗ) Там же.
Рассмотрим вариант с привлечением к ответственности. Если стороны изменяют условия контракта при отсутствии вышеуказанных оснований, то они могут быть привлечены к административной ответственности в виде административного штрафа за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ. Признаки указанного административного правонарушения могут усматриваться в действиях как заказчика (Решение Краснодарского УФАС России от 09.07.2015 по делу № ВП-26/2015), так и поставщика (подрядчика, исполнителя) (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.08.2015 № Ф09-5428/15).
Если стороны неправомерно внесли изменения в государственный контракт, что повлекло за собой дополнительное расходование средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ либо уменьшение количества поставляемых товаров (объема выполняемых работ, оказываемых услуг), то действия виновных сторон образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 7.32 КоАП РФ. В этом случае на должностное лицо, юридическое лицо может быть наложен административный штраф в двукратном размере дополнительно израсходованных средств соответствующего бюджета или цены товаров (работ, услуг), количество (объем) которых было уменьшено.
Согласно п. 9 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017 года) стороны не вправе дополнительным соглашением изменять сроки выполнения работ, если иное не установлено законом и контрактом «Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) // Консультант Плюс. Информационно-правовой портал. - [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_218867 (Дата обращения: 22.01.2019).
Пункт 12 этого Обзора предусматривает, что стороны по общему правилу не вправе заключать дополнительное соглашение, предусматривающее увеличение цены контракта более чем на 10%. Такое условие является ничтожным, если иное не следует из закона.
К предусмотренным Законом N 44-ФЗ случаям, когда возможно изменить цену контракта, не относится увеличение с 01.01.2019 ставки НДС до 20%. К контрактам, заключенным до такого увеличения, с указанной даты применяется новая ставка без изменения общей стоимости товаров (работ, услуг). Таким образом, налог увеличивается за счет поставщика (подрядчика, исполнителя) (Информационное письмо Минфина России от 28.08.2018 N 24-03-07/61247). Исключением являются длительные контракты с большой ценой, которые соответствуют критериям, указанным в Постановлении Правительства РФ от 19.12.2013 N 1186Постановление Правительства РФ от 19 декабря 2013 г. N 1186
«Об установлении размера цены контракта, при которой или при превышении которой существенные условия контракта могут быть изменены по соглашению сторон на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации, в случае если выполнение контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно»// ГАРАНТ.РУ. Информационно-правовой портал - [Электронный ресурс] http://base.garant.ru/70543340/ (Дата обращения: 22.01.2019).
На данном примере мы рассмотрели многообразие и разобщенность нормативно-правовых актов, регулирующих порядок изменения государственных контрактов. Существует достаточно разнообразная судебная практика по привлечению должностных и уполномоченных лиц заказчика и поставщиков (исполнителей, подрядчиков) к ответственности за нарушение контрактного законодательства. Принцип профессионализма заказчика, предусмотренный статьей 9 Федерального закона № 44-ФЗ и Профстандарты, утвержденные Приказами Минтруда России от 10.09.2015 № 625н, 626н о специалистах и экспертах в сфере закупок презюмируют должную степень подготовки должностных и уполномоченных лиц заказчика, но к сожалению на практике ситуация обстоит следующим образом.
Подготовка и обучение должностных и уполномоченных лиц заказчика не всегда происходит должным образом. При поступлении на работу, специалист обязательно должен проходить обучение по закупкам, чтобы ознакомиться и принять для себя все риски и ту ответственность, которую он понесет в дальнейшем при заключении и исполнении государственных контрактов. В большинстве случаев, специалист оказывается в ситуации, когда без должного уровня профессиональной переподготовки начинает осуществлять деятельность в сфере закупок, что приводит к большому количеству случаев привлечения к ответственности. Еще одной проблемой является то, что обучение специалистов в сфере закупок проводится по конкурентным процедурам. На сегодняшний день, законодательство предусматривает возможность победы для участника закупки с лучшими условиями только в конкурсах (ч. 3 ст. 24 44-ФЗ: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс) Федеральный закон Российской Федерации № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 года (в действ. ред. от 27 декабря 2018 года) // Консультант Плюс. Информационно-правовой портал. - [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (Дата обращения: 22.01.2019), следовательно, при выборе электронного аукциона для размещения закупки по оказанию образовательных услуг (обучение специалиста в сфере закупок) у действительно качественно исполняющих свои обязательства организаций нет возможности оказать свои услуги по цене, предложенной на аукционе. Данная проблема подготовки специалистов с низким уровнем квалификации пересекается с высочайшим уровнем ответственности на данных лиц. Что может привести к злоупотреблениям в сфере закупок.
В соответствии со ст. 1 44-ФЗ одним из принципов является предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок. Следовательно, важным для эффективной и правомерной реализации государственных контрактов в Российской Федерации является также Федеральный закон Российской Федерации № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон Российской Федерации № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года (в действ. ред. от 30 октября 2018 года) // Консультант Плюс. Информационно-правовой портал. - [Электронный ресурс] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/ (Дата обращения: 23.01.2019).
Несмотря на то, что в данном нормативно-правовом акте нет прямого упоминания антикоррупционной деятельности в ходе заключения государственных контрактов, именно он определяет поведение и полномочия должностных лиц и уполномоченных лиц заказчика при проведении закупки, а также запрещает им принимать любого вида и размера материальные поощрения от участников закупок.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Государственный контракт является разновидностью гражданско-правового договора, общие нормы которого регулируются Гражданским законодательством, а порядок заключения, изменения и расторжения осуществляется в установленном порядке, предусмотренном специализированным актом Федеральным законом от 05.04.2013 года № 44-ФЗ.
2. Государственный контракт имеет особый субъектный состав. С одной стороны стороной по контракту выступают государственные (муниципальные) заказчики, а с другой участники, которыми могут быть юридические лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
3. Государственный контракт имеет особый объектный состав. Это поставка товара, выполнение работ и оказание услуг.
4. Существенные условия, содержащиеся в государственном контракте строго определены законом.
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ
2.1 Анализ эффективности нормативно-правового регулирования государственных контрактов в Российской Федерации
Для того, чтобы провести анализ эффективности нормативно-правового регулирования государственных контрактов в Российской Федерации, было опрошено 100 респондентов, которые работают в различных организациях России специалистами по государственным контрактам (сотрудники контрактной службы), т.е. являются должностными лицами заказчика.
Среди опрошенных - 52 женщины и 48 мужчин, все они готовят документы организаций на участие в конкурентных процедурах в сфере поставок товаров, выполнения работ для органов государственной власти и государственных организаций, а также оказания услуг. Фактически, эти специалисты представляют свои компании при проведении конкурентных процедур.