Постепенное сжатие формальных бюджетных возможностей регионов и уход федерального центра от прямой ответственности за состояние на их территории социально-экономических процессов породило ситуацию, когда в регионах достаточно интенсивно стали развиваться внебюджетные формы финансового обеспечения реализации обязательств и полномочий региональных властей. Прежде всего, это выражается в том, что региональные администрации практически постоянно используют для предоставления и финансирования бюджетных услуг ресурсы предприятий и финансовых институтов. Так, многие крупные промышленные предприятия до сих пор имеют объекты социальной инфраструктуры, включая жилье, больницы, детские сады. Они их содержат даже в том случае, если те формально переданы муниципалитетам. Формами встречной компенсации со стороны региональных властей могут быть: явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризация задолженности, защита от банкротства или конкуренции и так далее [25, с. 32].
Второе крупное и самостоятельно развиваемое региональными властями направление, расширяющее их возможности реструктуризации финансовых потоков в условиях «ограничительной» политики федерального центра, это имеющиеся специальные счета, на которые поступают различные штрафы, другие внебюджетные платежа, «сверхплановые» бюджетные средства, полученные от экономии определенных видов расходов. Средства, поступающие через эти счета, в среднем могут составлять до 5% доходов бюджетов, однако, в отдельных регионах этот показатель намного выше [25, с. 33].
Вероятно, существуют и другие возможности консолидации региональными властями финансовых средств, остающихся в их распоряжении. Однако, использование всех их означает лишь одно: региональные власти вынуждены расширять сферу «неформальных» отношений с предприятиями и организациями. Это делает их «зависимыми» от интересов определенных финансовых и промышленных региональных групп, снижает возможности объективной оценки уровня социально-экономического развития и развития рыночных основ его управления. Очевидно, что это может рассматриваться и как фактор развития коррупции. С другой стороны, в условиях дефицита формальных возможностей финансирования социально-экономического развития у региональных администраций появляется возможность перекладывать ответственность за состояние финансов региона на федеральный центр [25, с. 35].
Таким образом, подводя итог, следует отметить, что существующие межбюджетные отношения в России сформировались в условиях коренных политических и экономических реформ и под влиянием глубокого экономического кризиса. В переходный период они в целом выполняли свое предназначение, способствовали становлению и сохранению бюджетного федерализма. В то же время они содержат в себе элементы прежних, характерных для командно-административной экономики подходов.
Для того чтобы в новых условиях в полной мере служить интересам укрепления федеративной государственности, способствовать энергичному экономическому росту федерации и ее субъектов, межбюджетные отношения должны целенаправленно и планомерно реформироваться на основе принципов демократии, рыночной экономики, бюджетного федерализма.
Магистральным направлением улучшения межбюджетных отношений должен стать постепенный переход от их приоритетной направленности на дотационное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов к преимущественному созданию условий для укрепления бюджетной самостоятельности субъектов РФ, увеличения заинтересованности региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов.
Далее рассмотрим основные принципы формирования и функционирования межбюджетных отношений в Украине. В БК Украины межбюджетные отношения определены как отношения между государством, Автономной Республикой Крым и местным самоуправлением по поводу обеспечения соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией Украины и законами Украины.
Исследования убеждают в том, что в Украине формирование системы межбюджетных отношений и механизм их функционирования обусловлены необходимостью создания механизма финансового выравнивания местных бюджетов в условиях имеющихся финансовых диспропорций отдельных территорий.
Для украинской бюджетной системы в должной мере характерна централизованная модель межбюджетных отношений. С целью обеспечения сбалансированности экономического, научно-технического и социального развития территории государство в настоящее время использует различные модели, формы, методы и инструменты государственного регулирования процесса формирования доходов и финансирования расходов, в том числе и такого инструмента как межбюджетные отношения.
До начала реформы межбюджетных отношений 2000 года в Украине фактически не существовало четкой схемы финансового выравнивания. Размер трансфертов непосредственно зависел от планового объема собственных и закрепленных доходов. Чем выше были эти доходы, тем меньше средств получал местный бюджет в виде трансфертов. Фактически, органы местного самоуправления не были заинтересованы в наращивании собственной финансовой базы, и часто сознательно занижали ее размеры, чтобы получить больше средств из государственного бюджета. Величина межбюджетных трансфертов местным бюджетам полностью зависела от решений высшего органа власти и базировалась на субъективных критериях оценки. Основными критериями выделения трансфертов местным бюджетам являлась граница финансирования по отраслям бюджетной сферы и достигнутый уровень финансирования расходов. При этом, трансферты сначала выделялись областным бюджетам, а те, в свою очередь, распределяли их между бюджетами городов и районов. Иными словами, применялась система выравнивания, которая не была свойственна унитарным государствам и областные бюджеты по своей сути не могли осуществлять финансовое выравнивание доходов и расходов бюджетов отдельных территорий.
Начиная с 2001 года, в Украине применяется новая модель финансового выравнивания, которая базируется на распределении межбюджетных трансфертов выделяемых из государственного бюджета, объемы которых исчисляются как разница между прогнозным объемом доходов и расходов, скорректированная на коэффициент выравнивания. Доходы и расходы, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, определяются БК Украины. Прогнозный объем доходов рассчитывается на основе налогового потенциала территории и индекса платежеспособности каждого местного бюджета.
При расчете расходов местного бюджета применяется финансовый норматив бюджетной обеспеченности, который определяется путем деления общего объема финансовых ресурсов, которые направляются на реализацию бюджетных программ, на количество жителей или потребителей услуг.
Из изложенного выше следует, что наиболее эффективным инструментом финансового выравнивания в системе межбюджетных отношений является межбюджетный трансферт, но только в том случае, если это в экономическом и социальном отношении на момент его предоставления конкретному бюджету целесообразно и если трансферт не стимулирует иждивенчество местных органов, а наоборот повышает их ответственность за экономическое развитие территории в сторону его роста.
Исторический опыт формирования межбюджетных отношений на постсоветском пространстве свидетельствует, что каждому этапу развития экономики свойственны свои собственные пути и методы организации межбюджетных отношений, а их механизмы и инструменты требуют своего постоянного совершенствования. Если в постсоветских странах опыт межбюджетных отношений пока незначителен, то в большинстве зарубежных стран эти процессы реализовывались и совершенствовались не один десяток лет, именно по этой причине важно изучить и проанализировать их.
.2 Регулирование межбюджетных отношений в зарубежных странах
Следует отметить, что в настоящее время существует общая тенденция в развитии межбюджетных отношений в странах Западной Европы - их либерализация, усиление роли региональных и местных бюджетов в решении задач территориального развития. В Германии, к примеру, это происходит в процессе смены модели «кооперативного» бюджетного федерализма на соответствующую модель «конкурентного» федерализма. Одновременно при этом достигается выполнение принципа: средства региональных и местных бюджетов идут строго на реализацию соответствующих функций и инициатив, закрепленных за этими уровнями. В рамках этих положение распределение функций управления происходит таким образом, что выполнение функций закрепленных за федеральным центром за счет бюджетов нижних уровней управления является невозможным [20, с. 91].
Следует так же подчеркнуть еще одну закономерность развития межбюджетных отношений, замеченную нами. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей, и, как следствие, роста неравенства между «землями», около 73,0% налоговых доходов взимались на уровне федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20% доходов «земель». Наоборот, в Канаде, где из 12 субъектов федерации только два характеризуются существенно меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет взимается только 48,2% налоговых доходов, объем финансовой помощи составляет около 15% доходов субъектов федерации. При этом и в Германии, и в Канаде, достигаются основные цели межбюджетного регулирования - происходит желаемое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, то есть конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам [26].
При наличии наиболее общих принципов, в соответствии с которыми складываются отдельные формы межбюджетных отношений в развитых странах, они существенно различаются в итоге. На это различие оказывает влияние специфика социально-экономических условий той или иной страны, генезис формирования основ федеративного государства, менталитет гражданского населения и руководящей партии [20, с. 91].
Различные типы моделей межбюджетного взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом, которым на основании отличительных признаков - схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, соотношению ролей центральных и субнациональных властей - удалось свести 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития, за исключение стран с малой численностью населения - Ирландия, Люксембург и Новой Зеландии, к четырем классическим группам:
1 группа: три федеративные государства - Австралия, Канада, США и два унитарные государства - Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями;
2 группа: страны Северной Европы - Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, отличающиеся особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов;
3 группа: западноевропейские федерации - Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством;
4 группа: юг и запад Европы - Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета [27, с. 5].
Кроме того, весомый вклад в развитие той или иной модели межбюджетных отношений несет устройство государства, определяющее и бюджетное устройство.
Различают централизованную, децентрализованную и смешенную модели бюджетного устройства. Централизованная модель характеризуется централизацией всех бюджетов в едином государственном бюджете с закреплением за каждым вышестоящим бюджетом регулирующей роли (Франция, Италия, Казахстан, Узбекистан).
Децентрализованная модель характеризуется автономией центрального бюджета и местных бюджетов бюджетной системы, каждый из которых имеет собственные источники доходов, обеспечивающие их расходы (США).
Смешанная модель характеризуется закреплением за центральным бюджетом регулирующей роли по отношению к местным бюджетам, при наличии у каждого из них собственных источников доходов, обеспечивающих их расходы (РФ) [12, с. 49].
А.М. Лавров выделял типологию межбюджетных отношений, в рамках которой имели место такие типы межбюджетные отношений как советский, китайский, американский, канадский, германский [28, с. 115].
Далее рассмотрим подробнее каким образом складываются и функционируют межбюджетные отношения в различных странах.
Особенностью немецкой модели бюджетного федерализма принято считать ее ориентацию на создание одинаковых условий жизни для всей нации и обеспечение на федеральном уровне наиболее важных приоритетов: законодательной функции, распределения финансовых ресурсов и формирования основных направлений политики в той или иной области.
Трехуровневая бюджетная система Германии включает бюджет федерации, специальные правительственные фонды, бюджеты 16 земель (в том числе, трех городов), бюджеты более 10 тыс. общин. В Конституции страны закреплено существование двух уровней государственной власти - федерации и земель (членов федерации). Общины являются частью земель, в связи с чем, самоуправление общин носит ограниченный характер.
Кроме того, следует отметить тот факт, что в немецком научном и политическом лексиконе широко используется понятие «финансовая конституция», которая составляет самый крупный раздел Основного закона ФРГ - Конституции государства. В нем закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обеспечивает их устойчивость, предотвращая нежелательные воздействия политической конъюнктуры.
Современная германская модель бюджетного федерализма ориентирована на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию территориальных образований, у которых бюджетная обеспеченность меньше среднего уровня [27, с. 11-12].
Уже само разграничение компетенций и источников доходов между федеральным центром, землями и общинами воздействует на финансовую обеспеченность отдельных регионов. Однако, наиболее существенно она изменяется в результате вертикального и горизонтального финансового выравнивания между землями. Вертикальное распределение имеет две стороны: разграничение налогов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам (дополнительные федеральные трансферты). Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств других центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования. Горизонтальное перераспределение осуществляется путем перераспределение НДС, а также когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных земель и передачи их финансово слабым землям [29, с. 43].
Однако, отличие немецкого опыта горизонтального выравнивания от практики выравнивания в большинстве стран мира, является то, что в Германии значительная часть выравнивающих трансфертов передается напрямую от земель-доноров землям-реципиентам [30, с. 122].
На следующем этапе выравнивания подушевые доходы более слабых в финансовом отношении земель увеличиваются до 99,5% от «требуемых ресурсов» за счет дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета [26, с. 9].
Налоги Германии делятся на общие (распределяются между бюджетами всех уровней), собственные - федеральные, земельные, местные и пошлины (один из источников формирования бюджетов Евросоюза) [31, с. 6].