Как отмечает, по этому поводу Г.А. Воробей, главной целью регулирования межбюджетных отношений является обеспечение выполнения отнесенных на определенный бюджет всех запланированных за ним расходов путем закрепления определенных ресурсов, которые должны обеспечить бездефицитное исполнение бюджета. Тем самым будет гарантировано выполнение полномочий республиканских органов государственного управления и органов местного управления и самоуправления. Взаимосвязь бюджетов призвана обеспечить именно бездефицитное существование бюджетов всей бюджетной системы [18, с. 262].
В свою очередь, статья 72 БК Республики Беларусь закрепляет принципы, на которых базируются межбюджетных отношения, такие как:
разграничение и закрепление доходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;
распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь;
выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь.
Принцип разграничения и закрепления доходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы, на основании которого довольно четко и полно разделены доходы, регулируется 6 главой БК Республики Беларусь.
Принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы регламентируется положениями главы 7 БК Республики Беларусь [16].
Принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы означает, что каждый бюджет должен обеспечиваться необходимыми источниками доходов для покрытия отнесенных на него расходов (быть сбалансированным), исходя из нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя страны, а также иных социальных нормативов [18, с. 262].
Система межбюджетных отношений в Республике Беларусь во многом определена сложившимся административно-территориальным делением. Наиболее общие принципы административно-территориального деления предопределили общие подходы к построению местных финансов и бюджетной системы в Беларуси. В настоящее время в республике сложились три уровня административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы первого уровня представлены областями и городом Минском, второй уровень представлен бюджетами районов и городов областного подчинения и, наконец, третий уровень - городами районного подчинения, городскими, сельскими поселками и сельскими населенными пунктами. В соответствии с этим сложились и бюджеты этих уровней [19, с. 61].
Криворотько Ю.В. подчеркивает, что межбюджетным отношениям в Республике Беларусь присущи черты централизованной модели межбюджетных отношений:
повышенная ответственностью центра за состояние местных финансов (доведение показателей до местных бюджетов, ответственность за дефицит местных бюджетов и другое);
ограничение самостоятельности низовых властей в вопросах установления налоговых ставок и налоговых баз, мелочная опека низовых бюджетов вышестоящими органами государственного управления;
наличие развитого внутриобластного механизма перераспределения денежных средств между уровнями управления через дифференциацию нормативов разделения закрепленных и собственных налогов и доходов [19, 63].
Согласно пункту 1.36 статьи 2 БК Республики Беларусь [16] межбюджетные трансферты - это бюджетные средства, передаваемые из одного бюджета в другой бюджет на безвозвратной и безвозмездной основе. Данное понятие законодательно закреплено в целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней.
Раскрытие понятий дотация и субвенция дается в статье 2 БК Республики Беларусь, подпункты 1.33 и 1.51:
дотация - межбюджетный трансферт, предоставляемый из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету в случае, если собственных и регулирующих доходов недостаточно для сбалансированности нижестоящего бюджета;
субвенция - межбюджетный трансферт, предоставляемый другому бюджету на осуществление определенных целевых расходов.
Формы межбюджетных трансфертов зависят от уровня бюджета, из которого они предоставляются. Детально правовой режим дотаций, субсидий, субвенций установлен главой 12 БК Республики Беларусь. В статье 75 содержатся положения относительно условий предоставления межбюджетных трансфертов, а именно, пункт 2 устанавливает, что дотация из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет предоставляется в случае превышения прогнозного объема расходов местного бюджета над прогнозным объемом его доходов.
Однако, в части второй пункта 2 статьи 75 отмечается, что предоставление дотаций из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет может быть осуществлено только после учета в полном объеме собственных доходов бюджета и регулирующих доходов по необходимым для сбалансированности бюджета нормативам отчислений от доходов, определенным БК Республики Беларусь.
В пункте 3 статьи 75 отмечены условия предоставления межбюжетного трансферта из нижестоящего бюджета в вышестоящий: «Межбюджетный трансферт из нижестоящего бюджета в вышестоящий бюджет передается в случае превышения прогнозного объема доходов местного бюджета над прогнозным объемом его расходов».
Пункт 4 статьи 75 также содержит указание на то, что объем межбюджетных трансфертов в форме дотаций на планируемый период определяется на основе разницы между прогнозным объемом доходов и прогнозным объемом расходов соответствующего местного бюджета, порядок расчетов которых содержится в пункте 5 статьи 75, а также в статье 76.
Так, прогнозный объем доходов местного бюджета рассчитывается с учетом налогового потенциала административно-территориальной единицы, а прогнозный объем расходов местного бюджета - с учетом нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.
Дотация, субвенция или иной межбюджетный трансферт могут также предоставляться в текущем финансовом году в случае принятия акта законодательства, вызывающего уменьшение доходов или увеличение расходов бюджета, указание на что содержится в норме статьи 75 (пунк 6), а также статьи 101 (пункт 7).
Пункты 1, 3 статьи 77 БК Республики Беларусь определяют условия предоставления субвенций. Так, субвенции предоставляются другому бюджету при передаче полномочий на осуществление функционального вида расходов, закрепленного за бюджетом в соответствии с настоящим Кодексом, и используются по целевому назначению.
Неиспользованные и использованные не в полном объеме субвенции подлежат возврату в вышестоящий бюджет.
В заключение отметим следующее, основными нормативно-правовыми актами, регулирующими межбюджетные отношения в Республики Беларусь являются: Конституция Республики Беларусь, Бюджетный кодекс Республики Беларусь, которые регулируют основные положения и принципы функционирования как бюджетной системы страны в целом, так и межбюджетных отношений в частности. Кроме того, межбюджетные отношения регулируются ежегодным Законом «О республиканском бюджете» на очередной финансовый год, который определяет нормативы разделения общегосударственных налогов, состав собственных и закрепленных за местными бюджетами налогов, размеры налоговых ставок и налоговых баз, общие размеры дотаций, субвенций и субсидий, направляемых из республиканского бюджета в местные бюджеты.
ГЛАВА 2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ
.1 Особенности межбюджетных отношений в странах-участницах СНГ
Соглашаясь с А.М. Балкиной [14], отметим, что отношения в бюджетной сфере между разными уровнями государственной власти существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако, строиться они могут на разных началах в зависимости от типа государственного устройства той или иной страны.
Следует также отметить, что развитие межбюджетных отношений, поиск их оптимума - постоянный процесс, который имеет место во всех развитых странах [20, с. 90].
Общим для данного вида отношений в различных странах является наличие некоторых проблем в процессе их выстраивания. Во всех странах большое значение имеют вопросы формирования надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравнивания доходов административно-территориальных образований, а также разработки и применения условий и механизмов предоставления финансовой помощи.
На наш взгляд, рассмотрение опыта построения межбюджетных отношения в различных странах является необходимым элементом данной работы, в силу того, что важным моментом в развитии национальной системы межбюджетных отношений является учет и заимствование положительных сторон зарубежных моделей с одной стороны, а с другой стороны, изучение мирового опыта построения межбюджетных отношений позволит избежать и не повторить тех ошибок, которые имели место в практике их формирования в различных странах.
Рассмотрение иностранной практики построения и регулирования межбюджетных отношений целесообразно начинать со стран СНГ, в силу того, что с данными государствами у Республики Беларусь имеется немало общего. Раскрывая упомянутую выше общность, следует обратиться к истории данных государств, и становлению их государственности. Фундаментом, на котором велось развитие всех сфер общественных отношений в этих странах, явился наработанных за годы существования СССР базис, практика и опыт во всех сферах общественных отношений - во-первых, и во-вторых - упомянутые страны прошли одинаковый по времени этап развития, образовавшись, как суверенные и независимые государства, после развала СССР. Как отмечает Хоменко В. [24, с. 90], именно с развалом СССР впервые достаточно остро как в политическом, так и в экономическом плане организация межбюджетных отношений, как важнейшая проблема общегосударственного и регионального устройства, проявилась во всех странах соцлагеря.
Говоря о развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации, следует отметить, что они прошли сложный многоступенчатый путь. Оценивая периоды развития межбюджетных отношений с разных позиций, большинство авторов сходятся в выделении этапов их эволюции, отраженных в таблице 2.1 (Приложение А) [21, с. 22].
Распад СССР, привел к тому, что в тот период начала складываться и развиваться тенденция дезинтеграции единого экономического пространства. С другой стороны ослабленный федеральный центр демонстрировал неспособность финансировать значительную часть прежних бюджетных обязательств.
Республики, в меньшей степени зависимые от федерального центра (Татарстан, Башкортостан, Якутия и другие) практически прекратили перечислять в бюджет Российской Федерации налоги, ограничившись разовыми целевыми взносами. Большинство же менее влиятельных регионов были вынуждены полагаться на «выбивание» в закулисных переговорах благоприятных для себя нормативов отчислений от федеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов федеральных дотаций, фактически продолжая утверждать свои бюджеты в Министерстве финансов РФ. В этой части бюджетная система России оставалась по существу унитарной. Сложившаяся ситуация побуждала некоторые регионы предпринимать попытки улучшения своего финансового положения в бюджетной иерархии путем предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о временной приостановке перечислений налогов в федеральный бюджет и так далее. В свою очередь уступки центра федеральным властям, также не способствовали стабилизации бюджетной системы [22, с. 81-83].
Сложившийся на втором этапе развития механизм межбюджетных отношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Если раньше межбюджетные отношения складывались преимущественно на негласном торге за бюджетные ресурсы, результат которого в основном зависел от политического влияния региональных лидеров, то начиная с 1994 года для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Межбюджетные пропорции были стабилизированные, началась адаптация бюджетной системы к качественно новым принципам регулирования [21, с. 25].
Периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременно появления и развития предпосылок для их реформирования стали 1997, 1998 года, соответствующие третьему этапу развития межбюджетных отношений.
Принятая в 1998 году «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» обозначила новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений. Главное внимание на этом этапе было уделено реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношений на региональном уровне. Основной целью первой среднесрочной программы действий в области межбюджетных отношений стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов из федерального фонда поддержки регионов с 1999 года осуществлялось по новой методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов, что заложило основы дальнейшего развития и перехода на следующий этап. и VI этапы характеризуются глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, направленными на дальнейшее повышение эффективности данных процессов и качества управления государственными и муниципальными финансами. Основными векторами в достижении поставленных планов стало нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете [21 c,25-26].
Таким образом, подводя итого можно отметить, что в Российской Федерации внешне хаотичный процесс децентрализации региональных финансов продолжался до середины 1990 гг. Далее были установлены более или менее унифицированные подходы к разграничению доходов и расходных обязательств в значительной степени заменившие индивидуальные двухсторонние прежние соглашения. В настоящее время формирование межбюджетных отношений как системы не закончено, все еще продолжается процесс их совершенствования и развития. Исторический опыт построения бюджетного федерализма в России показывает, что каждому этапу развития экономики свойственны свои собственные пути и методы организации межбюджетных отношений, а способы и приемы бюджетного выравнивания требуют своего постоянного совершенствования.
Главный итог реформы межбюджетных отношений - существенный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к серьёзному усилению центра.
В соответствии с налоговой системой, основная часть налоговых поступлений уходит на федеральный уровень. Это самые стабильные и хорошо собираемые налоги. Если в 2001−2002 годах соотношение налоговых поступлений, распределяемых между федеральной казной и бюджетом регионов, составляло примерно 50/50, то к 2009 году на территории оставалось немногим более 30 % от собранных налогов. В результате в 2009 году доля собственных средств в региональных бюджетах снизилась до 13 %.
Не произошло и реального разграничения источников доходов. В Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог - один бюджет), но на деле более 80 % налоговых поступлений в бюджеты регионов - это отчисления от федеральных налогов. Основные источники пополнения региональной казны - это часть налога на прибыль, налог на доходы физических лиц и поделенные с федеральным центром акцизы. В период кризиса 2008-2009 гг. доходы от первого почти прекратились - прибыли у предприятий нет.
По словам Д. Козака, «70-80 % всех полномочий сейчас в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения». Губернаторы не имеют ни возможности, ни стимулов, чтобы работать более эффективно. Главной проблемой становится недостаток компетентной инициативы в регионах [23, с. 13].
Таким образом, регионы не стали самостоятельнее, они получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника - федеральный центр. Чем больше налогов забирает федеральный центр, тем меньше стимулов у регионов для эффективной работы. В самом крупном проигрыше оказываются регионы-доноры [24, с. 72].
Чрезмерное «сжатие» бюджетных возможностей регионов РФ имеет место не только в количественном, но и в качественном отношении. Так, по существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Лишь около 15% доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения. В этом отношении Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким развитым федерациям как Канада, Швейцария и США, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок [25, с. 35].