По нашему мнению, все это является мерами по реализации конституционных прав граждан, с одной стороны, а так же необходимым условием обеспечения и сохранения социально-политического стабильности внутри страны, с другой стороны.
В подтверждение этих слов можно привести следующее утверждение Мысина П., о том, что межбюджетные отношения выполняют функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а их внешняя сфера выражает общественную предназначенность бюджетных отношений - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обеспечение функционирования гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления и так далее) [13, с. 76 ].
Х.М. Богов отмечает, что полномочия государственных и местных органов власти определяются не только целесообразностью оптимального управления конкретной территорией, но и структурой потребностей социальных групп или даже индивидуума.
Рассматривая потребности, граждан данный автор соотносит их с компетенцией органов государственного управления различного уровня по их обеспечению и удовлетворению. Так, интересы в обеспечении среды жизнедеятельности последующих поколений, в национальной безопасности, в научно-техническом развитии страны могут быть реализованы, по мнению Х.М. Богова, лишь на высшем уровне государственного управления. Более конкретные потребности индивидуума, например в образовании, здравоохранении, социальной защите, реализуются на региональном уровне. На местном уровне обеспечиваются потребности индивидуума в личной безопасности и комфортном проживании.
Также данный автор отмечает, что реализация потребностей людей предполагает делегирование конкретных полномочий соответствующим уровням органов власти, однако, подчеркивает он, политические полномочия должны обеспечиваться финансовыми полномочиями. То есть любой из органов конкретного уровня власти должен обладать для реализации своих полномочий определенными источниками доходов [7, с. 3].
Таким образом, межбюджетные отношения включают: разделение и правовое закрепление за бюджетами бюджетной системы ответственности за выполнение определенных социальных и экономических функций; определение величины расходов, которые обеспечивают выполнение полномочий, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы; установление и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней; все формы финансовой поддержки территории [12, с. 5].
На основании отмеченных выше положений можно утверждать, что данные отношения охватывают не только вопросы перераспределения средств между бюджетами разных уровней, но и отношения по поводу организации и осуществления бюджетного процесса между органами власти и самоуправления различных уровней [11, с. 238].
Механизм межбюджетных отношений представляет собой совокупность способов организации межбюджетных отношений и включает модели, формы, методы и инструменты, а так же институционально-правовые структуры организации межбюджетных отношений.
Под моделью межбюджетных отношений понимается институциональный подход к определению основ организации взаимоотношений в решении вопроса распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Иначе говоря, модель межбюджетных отношений можно определить как совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений по поводу формирования бюджетных средств, необходимых каждому уровню власти для реализации возложенных на нее полномочий [12, с. 7].
Интересным представляется подход к изучению моделей организации межбюджетных отношений сквозь призму таких понятий, как «централизация» и «децентрализация» органов власти. В данной связи различают следующие модели межбюджетных отношений: централизованную, децентрализованную и кооперативную.
Далее рассмотрим принципы организации названых моделей межбюджетных отношений.
Централизованная модель базируется на следующих принципах:
ограничение прав местных органов власти в формировании собственных бюджетов;
отсутствие либо формальное наличие распределения функциональных обязанностей между звеньями государственного управления;
подчинение региональных интересов национальным потребностям;
авторитарное, со стороны государства, распределение налоговых полномочий и предоставление финансовой помощи местным органам власти.
Формирование местных бюджетов при централизованной модели осуществляется в неразрывной связи с центральным бюджетом в рамках консолидированного бюджетного плана. Данный метод имеет как свои достоинства, так и недостатки. К достоинствам данной модели относят: единство организации управления; повышение организующей способности бюджетной системы; направление финансовых ресурсов на ускорение достижения установленных целей; улучшение контроля и координации расходных полномочий местных органов власти; снижение риска принятия местными органами власти ошибочных решений относительно распределения средств в рамках установленных для них полномочий; контроль и выравнивание уровня жизни населения территорий.
К недостаткам: ослабление эффективности деятельности центральных органов власти в результате их перегруженности; ослабление финансового обеспечения и развития финансовой базы территорий; иждивенческие настроения у местных органов власти, уверенных в том, что в любой ситуации бюджет территории будет сбалансирован.
Децентрализованная модель основывается на следующих принципах:
невмешательство центрального правительства в бюджетный процесс муниципалитетов и регионов;
четкое законодательное разграничение расходных полномочий между разными уровнями управления;
целенаправленность развития финансовой автономии местного самоуправления;
распределение доходных источников на основании бюджетных соглашений.
Децентрализованная модель межбюджетных отношений характерна для экономически развитых стран с федеральным государственным устройством, обеспечивающая расширение бюджетных прав региональных и местных органов власти и управления, что способствует повышению удельного веса местных бюджетов в общей массе государственных расходов.
Однако, при децентрализованной модели межбюджетных отношений осложнена координация действий правительства по достижению макроэкономических целей и обеспечению баланса финансовых возможностей в государстве; управление в данной модели требует больше информации и приводит к снижению оперативности принятия решений; местные органы власти при принятии решений руководствуются, в большей степени, интересами собственной социально-экономической политики и не всегда учитывают цели государственного значения [12, с. 7-8].
Кооперативная модель межбюджетных отношений базируется на следующих принципах:
более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к белее тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;
повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе национальных;
активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенной ответственности центра за состояние региональных государственных финансов и уровень социально-экономического развития территории, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.
Кооперативная модель бюджетного федерализма получила более широкое распространение. В организации межбюджетных отношений ее используют многие европейские государства и, прежде всего, скандинавские страны, а также Германия и Швейцария.
К положительным характеристикам данной модели можно отнести экономичность централизованного сбора доходов, активную практику бюджетного выравнивания, характеризующуюся широкими возможностями централизации части средств для целей горизонтального выравнивания. Однако, недостатком модели является излишняя централизация налоговых функций, ведущая к ограничению финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти [14, с. 37].
Еще одним важным звеном механизма межбюджетных отношений выступают методы их реализации, под которыми понимают способы влияния этих отношений на социально-экономическое состояние в регионе посредством собственных, закрепленных и регулирующих доходов, трансфертов, изъятия средств и кредитования.
Централизованной модели межбюджетных отношений в части доходного обеспечения характерны методы трансфертирования и регулирования доходов, децентрализованной - методы собственных и закрепленных доходов.
В плане разграничения расходных полномочий - при централизованной модели используют делегирующую методику распределения ответственности за предоставление государственных услуг; децентрализованная модель основывается на функциональном методе, который предусматривает конкретное разграничение компетенции и расходных полномочий между всеми уровнями власти, но при этом допускается введение делегирования некоторых расходных полномочий, которое обеспечивает гибкость механизма межбюджетных отношений.
Важным аспектом межбюджетных отношений выступает бюджетная сбалансированность (регулирование), которая достигается вертикальным и горизонтальным выравниванием.
Бюджетное регулирование - это закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня, то есть порядок распределения доходов государственного бюджета (частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней); перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий.
Вертикальное выравнивание представляет собой процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов. В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования выполнения функция, то вышестоящее правительство должно предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы из аккумулированных на уровне государственного бюджета средств.
Однако, вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности, оно должно сочетаться с процессом горизонтального выравнивания.
Горизонтальное выравнивание предполагает устранение неравенства налоговых возможностей территорий через пропорциональное распределение бюджетных средств между территориальными образованиями. В процессе территориального выравнивания должны учитываться следующие территориальные особенности: численность населения, индекс уровня жизни населения, различия в стоимости товаров (работ, услуг) по территориям.
Выделяют четыре группы методов бюджетного регулирования:
) установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета, которое осуществляется посредством утверждаемых нормативов отчисления от этих доходов;
) перераспределение самих бюджетных источников;
) безвозмездная финансовая помощь или межбюджетные трансферты;
) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов [12, с. 11].
Подводя итого рассмотренному материалу, следует еще раз в обобщенной форме отметить следующие моменты относительно межбюджетных отношений:
во-первых, до настоящее времени не сложилось, четкого и единого, всеобще признанного определения, полностью раскрывающего суть понятия межбюджетных отношений. Данная ситуация может быть объяснена сложностью самого изучаемого нами явления, в силу того что данные отношения могут рассматриваются с различных точек зрения: как экономическое явления, как политическое явления, как правовое явление и так далее;
во-вторых, в настоящее время в мире сложилось большое разнообразие моделей построения межбюджетных отношений, обобщая которые можно выделить три основные модель: децентрализованная, централизованная и кооперативная;
в-третьих, основными компонентами системы межбюджетных отношений являются: закрепление доходов, закрепление расходных полномочий, межбюджетные трансферты, заимствование на местном уровне.
.2 Формы реализации межбюджетных отношений в Республике Беларусь
Сбалансированность всех бюджетов является необходимым условием успешного выполнения задач и функций самого государства и регионов. Именно для достижения сбалансированности бюджетов различных уровней существуют межбюджетные отношения.
Так, например, А.А. Нечай отмечает, что само появление в законодательных актах термина «межбюджетные отношения» говорит не о «противопоставлении», а о взаимном дополнении государственных финансов и финансов местного самоуправления, поскольку и те, и другие используются для удовлетворения различных сторон публичного интереса [15, с. 24].
В Республике Беларусь юридическое закрепление понятия межбюджетных отношений было произведено принятием БК Республики Беларусь, являющегося основным нормативно-правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения. В действующих до этого нормативно-правовых актах, регулирующих сферу бюджетных отношений, данное понятие отсутствовало.
Как мы уже ранее отмечали, в статье 71 БК Республики Беларусь [16] содержится определение, согласно которому под межбюджетными отношениями понимаются отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесса.
Следует отметить тот факт, что близким по содержанию к понятию межбюджетных отношений, на наш взгляд, выступает бюджетное регулирование, под которым понимается перераспределение бюджетных ресурсов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности. Данное определение содержалось в статье 1 Закона Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» от 15.07.1998 N 192-З с изм. и доп. от 26.12.2007 N 303-З [17], утратившего силу с принятием БК Республики Беларусь. Однако, на наш взгляд, закрепленное в кодексе понятие межбюджетных отношений является более широким, нежели понятие бюджетного регулирования, поскольку включает в себя кроме перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней и другие компоненты, манипуляция которыми нацелена на достижение сбалансированности бюджетов всех уровней. К числу таковых относятся, отмеченные нами ранее, закрепление доходов и расходных полномочий, заимствования на местному уровне.
В статье 71 БК Республики Беларусь, также содержится пояснение того, что регулирование межбюджетных отношений осуществляется в целях обеспечения соответствия между полномочиями государственных органов на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за республиканским и местными бюджетами, и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать исполнение этих полномочий.