специальный трансферт передается северным территориям (не провинциям), которые отличаются от провинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетных услуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развита налоговая база. Данный трансферт является несвязанным и представляется для повышения бюджетной обеспеченности территорий;
по прочим программам (например, государственная программа изучения иностранных языков, программа фискальной стабилизации, программа субсидий).
Следует отметить, что территории практически все свои доходы обеспечивают за счет федерального трансферта [26, с. 5-6].
К компетенции федерального правительства в области расходов относятся: оборона, кредитно-денежная политика, железнодорожное и воздушное сообщение, внешнеэкономические отношения и страхование по безработице.
К сфере совместного ведения федерального правительства и правительств провинций относятся: пенсионное обеспечение, иммиграция, промышленность и сельское хозяйство.
К компетенции провинций относятся: образование, здравоохранение, социальное обеспечение, правоохранительная деятельность (полиция), природные ресурсы и дороги [12, с. 104-105].
Далее обратимся к опыту функционирования межбюджетных отношений в Австралии. Австралийский Союз, с точки зрения государственного устройства, является федеративной системой с высокой степенью централизации [27, с. 10].
Австралия - федеративное государство, включает 6 штатов, две внутренние территории (Территория федеральной столицы и Северная территория) и 7 внешних (остров Норфолк, Кокосовые острова, остров Рождества и др.). Отличие территорий от штатов состоит в том, что они напрямую подчиняются федерации, в то время как штаты обладают административной и бюджетной самостоятельностью, которая гарантирована им Конституцией. Правительство федерации самостоятельно разрабатывает законодательство для территорий (территории имеют свою администрацию, но у них нет своих парламентов).
При распределении межбюджетных финансовых потоков территории практически ничем не отличаются от штатов.
В Австралии существует трехуровневая система управления, но эта система имеет только два автономных уровня - уровень федерального правительства и уровень правительства штатов. Муниципальный уровень живет согласно законодательству, которое принимается парламентом соответствующего штата [26, с. 13].
В ведении федеральной власти находятся вопросы обороны, внешней политики и торговли, финансов, включая взимание налогов, пенсионного и другого социального обеспечения, занятости, иммиграции, таможни, выдачи загранпаспортов, контроля за радио- и телевещанием.
Полномочия администраций штатов и территорий ограничиваются сферами здравоохранения и образования, дорожным строительством, системой поддержания правопорядка, лесным хозяйством, регистрацией автотранспорта и противопожарным обеспечением. Местная власть в основном осуществляет контроль по поддержанию порядка в масштабах отдельных городов и областей [27, с. 13].
В Австралии модель межбюджетных отношений является централизованной. Доля налогов федерального правительства в консолидированном бюджете страны превышает 75 %, доля налогов штатов - порядка 20 %, доля местных налогов - менее 5 %. В соответствии с Конституцией Австралии исключительное право введения косвенных налогов (налогов с продаж), а также налогов на доходы граждан и корпораций закреплено за федеральными властями [26, с. 13; 12, с. 101].
Используемая централизованная модель межбюджетных отношений характеризуется высокой степенью аккумулирования ресурсов в федеральном бюджете, низкой долей местных налогов в консолидированном бюджете страны, определяемыми на федеральном уровне расходными полномочиями субфедеральных властей, значительными объемами перераспределения финансовых ресурсов по территории страны, политикой обеспечения единого для всех жителей уровня бюджетных услуг [27, с. 13].
Главным инструментом финансовой политики центральной власти является формирование денежных ресурсов за счет налога с продаж и распределения этих ресурсов между штатами на основе единой формализованной методики с выделением в конкретных случаях дополнительной помощи штатам, носящей разовый характер [26, с. 14].
Важным источником доходов субфедеральных бюджетов являются трансферты из федерального бюджета. Нецелевые гранты являются основным инструментом бюджетного выравнивания, а целевые гранты позволяют федеральному правительству оказывать влияние на политику субфедеральных органов власти в социально-экономической сфере [12, с. 103].
Центр сохраняет жесткий контроль над всеми государственными расходами путем предоставления штатам централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле, с целью удовлетворения бюджетных потребностей штатов и обеспечения единых по всей стране стандартов общественных услуг. Если бюджетные потребности какого-либо штата изменяются по сравнению с другими штатами, то специальная комиссия по субсидиям решает вопрос о том, следует ли предоставлять этому штату дополнительную субсидию. Как правило, такая субсидия, носящая разовый характер, рассчитана на то, чтобы получающий ее штат смог восстановить свое финансовое равновесие.
Единственным районом, которому на постоянной основе предоставлены особые налоговые привилегии (специальный налоговый режим), является Северная территория, с 1978 г. получившая статус самоуправляющейся. Субсидии, предоставляемые Северной территории, рассчитываются таким же образом, как и субсидии другим регионам: сначала определяются потребности в бюджетных расходах, затем из них вычитаются налоговые доходы региона, и, в итоге, получается требуемая сумма трансферта. Однако, при этом учитывается множество компонентов, отражающих ее особые условия. Например, отдаленность территории и низкая плотность населения влекут за собой дополнительные расходы на транспортировку и топливо, длительные сроки исполнения заказов по поставкам, повышенные расходы на связь и т.д. Необычно молодой состав населения требует высокого уровня ассигнований на реализацию программ по проблемам материнства и детства, образования и так далее [27, с. 13].
Таким образом, проведенный нами анализ позволяет сделать следующие выводы относительно сложившихся моделей межбюджетных отношений в различных странах мира.
В настоящее время, не смотря на существование довольно длительного периода формирования межбюджетных отношений в различных странах, они (отношения) все еще подвержены преобразованиям, в силу того что данные отношения тесным образом связаны с социально-экономической, политической, демографической и прочими ситуациями складывающимися в государстве. Таким образом, межбюджетные отношения не являются перманентно заданным, а носят динамичный характер.
Кроме того, напрашивается следующий вывод о том, что для региональных властей желательно создавать стимулы к самостоятельному увеличению своего налогового потенциала, при этом способы воздействия центра на фискальное поведение местных властей должны отличаться в зависимости от национальной модели межбюджетных отношений.
В области закрепления расходных обязательств желательна значительно большая децентрализация, чем при закреплении доходных источников. Кроме того, в большинстве стран прияты меры по предоставлению возникновения «нефинансируемых мандатов».
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
.1 Анализ основных подходов к существующим проблемам в сфере регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь
Прежде чем перейти к изучению проблем правового регулирования межбюджетных отношений, целесообразно рассмотреть особенности бюджетной системы Республики Беларусь.
В первую очередь, отметим, что белорусская бюджетная система базируется на принципах унитарного государства.
В данную систему как самостоятельные части, включаются республиканский бюджет и местные бюджеты. Как отмечает Г.А. Воробей, при определении бюджетной системы Республики Беларусь законодатель опирался на государственное устройство страны и ее административно-территориальное деление [18, с. 47].
Иными словами, административно-территориальное деление определяет количество бюджетов, так как каждый уровень государственной власти имеет право на свой собственный бюджет.
В системе местных бюджетов законодатель выделяет три уровня:
первичный, структуру которого составляют сельские, поселковые и городские (городов районного подчинения) бюджеты;
базовый, к которому относятся районные и городские (городов областного подчинения) бюджеты;
областной, куда, в соответствии с его названием, входят бюджеты областей, и кроме того бюджет города Минска.
Консолидированный бюджет Республики Беларусь Консолидированный бюджет областей без г. МинскаКонсолидированный районный бюджетбюджеты сельсоветов, поселков, городов районного подчинениябюджеты городов областного подчинениябюджеты областей и города МинскаРеспубликанский бюджетРисунок 1 - Структура консолидированного бюджета Республики Беларусь
Кроме того пункт 5 статьи 7 БК Республики Беларусь, содержит положение о консолидированном бюджете сектора государственного управления Республики Беларусь, который включает в себя консолидированный бюджет Республики Беларусь, бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также средства от приносящей доходы деятельности бюджетных организация. В данном случае речь идет обо всех денежных средствах, которые принадлежать государству вне зависимости от места их концентрации (бюджет, внебюджетные фонды, целевые фонды).
Составление бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год производится в соответствии с положениями БК Республики Беларусь, на основании отчетных данных об исполнении бюджета за предыдущий год и определенный период текущего года, прогнозных оценок доходов, параметров прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь, государственных и региональных программ, в сроки, устанавливаемые Правительством Республики Беларусь и местными исполнительными и распорядительными органами.
БК Республики Беларусь относит составление проектов бюджетов к исключительной компетенции Правительства Республики Беларусь и соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов, а непосредственное составление проектов бюджетов возлагается на Министерство финансов Республики Беларусь и местные финансовые органы (соответствующих исполнительных и распорядительных органов).
Республиканский бюджет утверждается законом Республики Беларусь, местные бюджеты - решениями местных Советов депутатов [16].
Правительство Республики Беларусь устанавливает для Министерства финансов сроки составления расчетных показателей по доходам и расходам консолидированного бюджета Республики Беларусь, республиканского бюджета и консолидированных бюджетов областей и города Минска.
Областными исполнительными и распорядительными органами для финансовых органов устанавливаются сроки составления расчетных показателей по доходам и расходам консолидированных бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, местных бюджетов. При этом окончательное составление местных бюджетов на очередной финансовый год производится после утверждения вышестоящими местными Советами депутатов нормативов отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей в соответствующие местные бюджеты.
Правительство Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы обеспечивают исполнение соответствующих бюджетов.
Правительство Республики Беларусь разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Парламент отчет об исполнении республиканского бюджета.
Важным элементом бюджетного процесса являются межбюджетные отношения, в этой связи обратимся к рассмотрению их особенностей.
Фундаментальной задачей стоящей перед межбюджетными отношениями, реализуемыми в любом государстве, является устранение возможных различий финансового обеспечения приходящегося на душу населения по различным территориям страны. Наличие таких отклонений создает неодинаковые условия для обеспечения гарантированных государством социальных, административных и иных стандартов [34, с. 69].
Оплачивая одинаковые налоги, граждане вправе рассчитывать на одинаковый уровень услуг.
В систему государственных минимальных социальных стандартов в Республике Беларусь включены государственные минимальные социальные стандарты в области: оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального обслуживания, социальной поддержки и социального обслуживания.
Кроме того, немаловажной задачей межбюджетных отношений является обеспечение сбалансированности бюджетов различных уровней, что непосредственно закреплено в бюджетном кодексе страны в виде одного из принципов функционирования бюджетной системы, имеющего одноименное название с рассматриваемой нами целью межбюджетных отношений, а именно принципа сбалансированности бюджетов (подпункт 1.3 статьи 8).
В свою очередь, Ю.В. Криворотько, говоря об эффективности функционирования межбюджетных отношений [19, с. 62], подчеркивает, что достижение ее немыслимо без передачи на нижние уровни территориального управления соответствующих полномочий и финансовых ресурсов.
Анализ закрепления определенных функций за уровнями власти в Беларуси, показывает, что основные принципы закрепления в значительной степени реализуются. Например, услуги текущей жизнедеятельности, которые реализуются в основном для жителей административно-территориальных единиц, находятся в ведении местных органов власти. Услуги, затрагивающие интересы государства: оборона, развитие экономики, транспорт, связь социальная защита населения, обеспечение занятости населения являются услугами общенационального пользования и выступают прерогативой Правительства [19, с. 62].
Тем не менее, более детальное рассмотрение имеющего места разделение функций между различными уровнями государственной власти демонстрирует их административную подчиненность и финансово-бюджетную зависимость низовых управленческих территориальных структур от распорядительной власти вышестоящего уровня.
Как отмечают П.Г. Никитенко и Т.С. Вертинская, такая модель местного управления и самоуправления по многим своим составляющим отлична от существующих в зарубежных странах. К тому же данная модель не позволяет в полной мере увязывать механизм финансовых потоков с характером выполняемых функций [35, с. 19].
Значительным шагом в преодолении обозначенной проблемы стало принятие Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [36]. Практика применения ранее действовавшего Закона Республики Беларусь от 20.02.1991 N 617-XII "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного управления и самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции органов местного управления и самоуправления, возможность формирования структуры, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, непроработанность механизмов взаимодействия органов местного управления и самоуправления. Новый Закон был разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике, и представляет собой новую редакцию действовавшего закона, и направлен на создание условий эффективного функционирования системы местного управления и самоуправления [37].
Как отмечает ряд авторов, большинство расходов имеют тенденцию к максимизации эффективности при осуществлении их на нижних уровнях бюджетной системы [38, с. 5].
В мировой практике сложилось 3 подхода наделению региональных и местных властей расходными полномочиями и функциями, это -функциональный, оптимизационный и динамический.
Суть функционального подхода состоит в том, что определенные функции управления должны закрепляться исключительно за общегосударственным уровнем власти, прочие функции - за региональным и местным уровнями. Данный подход базируется на том, что в современной экономике макроэкономическую политику могут осуществлять лишь центральные власти, а определенные расходы наиболее эффективны на местном уровне. К преимуществу данного подхода можно отнести реализацию в его рамках следующего принципа: чем ближе исполнение функций властных структур к обеспечению потребностей конкретного человека, тем на более низком уровне бюджетной системы осуществляется их финансирование. Это позволяет обеспечивать разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в зависимости от потребностей всего общества и конкретных социальных групп в соответствующих общественных благах. Данный подход учитывает общие для всех стран особенности разграничения бюджетных полномочий между национальными, местными и региональными властями.
Существенный недостаток функционального подхода заключается в том, что при его использовании не удается однозначно определить какие конкретные доходные и расходные полномочия необходимо закрепить за соответствующими властями. Не существует единых для всех экономических ситуаций критериев разграничения расходных полномочий. В отдельных странах эти полномочий подвержены достаточно частым изменениям [39, с. 25-26].
Оптимизационный подход к разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы базируется на необходимости закрепления расходов за конкретными бюджетами на основе минимизации как самих затрат, так и издержек на администрирование. Его суть определяется принципом: конкретные расходы необходимо осуществлять с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль.
Недостаток данного подхода связан с тем, что данный подход применим не ко всем расходам, например, к социально значимым, важным для стабильности общества. Ограниченные возможности данного подхода также обусловлены тем, что изменения, происходящие в макроэкономической системе, являются основными причинами изменений в приоритетных направлениях бюджетной политики, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а именно на разграничении расходных полномочий между уровнями власти [39, с. 26].
Динамический подход основывается на объективном характере межбюджетных отношений в рамках конкретных исторических условий развития данного государственного образования. Его суть состоит в том, что определение приоритетных направлений формирования межбюджетных отношений зависит от особенностей макроэкономической ситуации. В данном случае речь идет о том, что функции различных уровней власти могут изменяться в соответствии с циклическими колебаниями имеющими место в экономике страны. На фазе экономического подъема создаются условия для перераспределения расходных полномочий от центральных органов власти к региональным и местным. Основными задачами последних становится реализация инфраструктурных проектов, создание конкурентных условий для привлечения капитала. В то время как центральные власти способны в таких условиях осуществлять финансирование программ по преодолению неравенства в уровнях развития территорий.
При циклическом кризисе основной функцией властей становится осуществление эффективной социальной политики, в частности снижение безработицы. Ресурсы центральных властей обычно используются для проведения активной социальной политики в депрессивных регионах [39, с. 26-27].
Для каждого из представленных выше подходов характерны как положительные, так и отрицательные стороны, и по этой причине принятие и реализация какого-либо одного из них в рамках процесса дальнейшего развития межбюджетных отношений в Республике Беларусь невозможно. Однако, необходимым видится применение элементов всех трех подходов, требующее от системы межбюджетных отношений внедрение следующих принципов:
умеренная децентрализация расходных полномочий, в силу того, что имея достаточный объем бюджетных полномочий, региональные и местные власти в состоянии проводить более оперативную социальную и экономическую политику на местах, на основе мониторинга процессов, протекающих в обществе;
обеспечение конкуренции между регионами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;
распределение расходных полномочий между уровнями власти в соответствии с экономической эффективностью их выполнения и контроля. [40, с. 46; 41, с.237]
Реализация эффективных межбюджетных отношений далеко не ограничивается формированием четких расходных полномочий. Набору расходных полномочий должны соответствовать доходные назначения.
Не менее значимым является вопрос формирования доходной части бюджетов. Так, в республике сохраняется централизованный порядок ее формирования. При этом движение финансовых ресурсов сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий является обычной практикой для республики [35, с. 23].
Иными словами, характерной черной межбюджетных отношений в Беларуси является то, что она выстраивается от доходов различных уровней, а не от расходных полномочий и соответствующих расходных функций, что создает неопределенность и расплывчатость в финансировании публичных услуг [19, с. 63].
В отношении вопросов распределения доходов и достаточности доходной базы для осуществления властных полномочий и функций властей различного уровня, необходимо рассмотреть сложившуюся мировую практику распределения доходов между бюджетами различных уровней. Так сложилось 3 способа:
разделение налогов и других доходов между бюджетами разных уровней.
деление поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем бюджетной системы конкретной части налогов в рамках ставки налогообложения;
установление территориальных надбавок к общегосударственным налогам [41, с. 239].
В соответствии с первым способом каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов. Налогоплательщики при этом должны платить в каждый бюджет только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать целиком в бюджет данного уровня. Такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные правила игры между субъектами и центром.
И как указывает В.Г. Дорофеев, данная схема может быть эффективно реализована в Республике Беларусь, поскольку ее территория имеет сравнительную однородность регионов в фискальном отношении [42, с. 89-90].
В рамках второго способа предусматривается использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории станы. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общих для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки [42, с. 90].
К преимуществам данного метода относятся простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональным органом власти [43, с. 21].
Данный способ нашел свое применение и в Республике Беларусь, в отношении общегосударственных налогов, долевое распределение которых, между бюджетами различных уровней, на долгосрочной перспективе определено бюджетном кодексе, то есть налоги, формирующие собственные (закрепленные) доходные источники республиканского и местных бюджетов.
В мировой практике получил распространение и третий способ, в основе которого лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти [42, с. 90].
Это означает, что налогоплательщики обязаны уплачивать один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. При этом размеры поступлений общие в общегосударственный бюджет, а взимаемые в местные бюджеты могут отличаться в зависимости от территории.
Отметим, что Боровикова Е.В. в качестве преимущества данного способа определяет то, что при сборе дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом сбора налога центрального правительства. Данная схема нашла применение в США и Швейцарии в отношении индивидуальных налогов, налогов на прибыль корпораций и другие [43, с. 21].
На основании вышеизложенного, можно сказать, что каждый из описанных подходов, способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные достоинства и недостатки. Однако, ряд авторов, в числе которых В.Г. Дорофеев [42, с. 90], исходит из позиции, что именно при их сочетании становится возможным достижение наиболее оптимального результата распределения доходов между звеньями бюджетной системы, учитывая специфику и особенности конкретных видов налоговых поступлений.
Таким образом, опыт исследуемых зарубежных стран показал, что эффективность системы финансовых выравниваний определяется не столько степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, функционированием или отсутствием в ней регулирующих налогов, наличием нормативов разделения налогов между центральным и местными бюджетами, объемами и методами предоставления трансфертов, сколько четко установленной и сбалансированной системой всех этих элементов, строго соответствующих особенностям конкретного государства [19, с. 65].
Как и всем другим странам, Республике Беларусь, необходимо найти собственную модель и выработать свой подход к распределению по уровням власти расходных функций и соответствующих им доходных источников.
При этом бездумное копирование зарубежных подходов недопустимо, все предпринимаемые шаги по совершенствованию межбюджетных отношений в нашей стране должны проводиться с учетом особенностей историко-культурного развития, сложившейся социально-экономической ситуацией, менталитета нации, принятыми направлениями развития страны на перспективу и многими другими индикационными факторами, отличающими Беларусь от других государств.
.2 Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений в Республике Беларусь
Особое место в регулировании межбюджетных отношений в Республике Беларусь отведено Бюджетному кодексу Республики Беларусь.
Предметом правового регулирования нормами БК Республики Беларусь являются такие основополагающие общественные отношения, как бюджетное устройство и бюджетная система и принципы ее построения, определение правового статуса участников бюджетных отношений. Особое место в правовом регулировании этих отношений занимает регламентация порядка распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы нашего государства - основа основ существования бюджетной системы.
Главным достоинством БК Республики Беларусь является то, что он переводит на качественно новый уровень правовое регулирование бюджетных отношений. В нем регламентированы все вопросы бюджетных отношений, которые ранее регулировались отдельными законами, указами Президента, инструкциями и ведомственными нормативными правовыми актами.
Важность БК Республики Беларусь и круга регулируемых им общественных отношений делает его весьма необходимым для правильного и точного понимания существа таких категорий, как бюджет, межбюджетные отношения и тому подобные категории, без которых невозможно оперативно и обоснованно решать вопросы, возникающие при его использовании [18, с. 5-6].
Однако, являясь сложным и объемным документом правового характера, он весьма труден для восприятия, а положения ряда статей вызывают оправданные вопросы. Поэтому далее остановимся на анализе норм БК Республики Беларусь регулирующих межбюджетные отношения в стране. Обратимся к разделу V, который посвящен регламентации основ межбюджетных отношений.
Статья 71 БК Республики Беларусь дает определение межбюджетных отношений, под которыми понимаются отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесс.
Выступая с критикой такого определения, Г.А. Воробей подчеркивает, что определение, данное межбюджетным отношениям в статье 71, предполагает более широкий круг отношений, нежели только межбюджетные. Сюда могут быть отнесены и отношения по поводу бюджетного устройства и бюджетной системы, распределения доходов и расходов между различными звеньями бюджетной системы, бюджетного процесса, а так же определение правового статуса субъектов бюджетных правоотношений. И поэтому, подытоживая автор полагает, что данное определение больше подходит для понятия взаимосвязь бюджетов [18, с. 261].
Обращаясь к практике законодателя других стран, рассмотрим данные понятия, представленные в БК РФ и БК Украины.
В статье 81 БК Украины [45] содержится положение, в соответствии с которым под межбюджетными отношениями понимаются отношения между государством, Автономной Республикой Крым и территориальными общинами по обеспечению соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией Украины и законами Украины.
Согласно статье 6 БК РФ [46], под межбюджетными отношениями понимается взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Данное определение также подвергается критике со стороны российских правоведов, в том числе и Е.Ю. Грачевой, которая кроме всего прочего подчеркивает, что исходя из данного определения, следует, что к бюджетным правоотношениям не относятся отношения по организации и осуществлению бюджетного процесса, что неверно [44, с. 20].
Целям регулирования межбюджетных отношений посвящен пункт 2 статьи 71 БК Республики Беларусь. Как отмечает, Г.А. Воробей, главной целью регулирования межбюджетных отношений является обеспечение выполнения отнесенных на определенный бюджет всех запланированных за ним расходов путем закрепления определенных ресурсов, которые должны обеспечить бездефицитное исполнение бюджета. Тем самым будет гарантированно выполнение полномочий республиканских органов государственного управления и органов местного управления и самоуправления.
В БК Украины [45] также можно найти подобного рода норму (пункт 2 статьи 81), определяющую главную цель регулирования межбюджетных отношений в данной стране, к таковой относится «обеспечение соответствия полномочий на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за бюджетами, и финансовых ресурсов, которые должны обеспечивать выполнение этих полномочий».
Что касается принципов межбюджетных отношений, выделенных в статье 72 БК Республики Беларусь, то здесь хотелось бы отметить следующее, в то время как отечественном Бюджетном кодексе принципы разграничения и закрепления доходов, распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Республики Беларусь, отнесены к принципам межбюджетных отношений, в законодательстве Российской Федерации [46] они закреплены в качестве принципов всей бюджетной системы (пункт 2 стати 28), а в БК Украины [45] включены в состав принципа самостоятельности (подпункт 3 статьи 7), что на наш взгляд кажется более правильным.
С нашей точки зрения принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы также в полной мере может быть отнесен к принципам бюджетной системы страны.
Достижение минимальной бюджетной обеспеченности и сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы республики может быть реализовано посредством закрепления собственных и распределения регулирующих источников доходной базы бюджетов, предоставления межбюджетных трансфертов, проведения заимствований, которые на наш взгляд следует включить в формы бюджетного регулирования. На обосновании необходимости включения заимствований проводимых органами государственной власти в число форм бюджетного регулирования остановимся немного позже.
Определение собственных доходов бюджета содержится в, подпункте 1.50 статьи 2 БК Республики Беларусь, согласно которому, собственными доходами являются доходы бюджета, зачисление которых полностью или частично в соответствующий бюджет предусмотрено законодательством на постоянной основе.
Статья 27 БК Республики Беларусь общее представление об источниках доходов, являющихся постоянно закрепленными за бюджетами различных уровней, то есть о собственных доходах каждого звена бюджетной системы страны. Согласно пункта 1 к таковым относятся:
налоговые доходы, зачисляемые в бюджет в соответствии с законодательством на постоянной основе; безвозмездные поступления, за исключением межбюджетных трансфертов.
В соответствии с пунктом 2 статьи 27, собственные доходы бюджетов разных уровней бюджетной системы Республики Беларусь зачисляются в бюджеты по нормативам отчислений, в том числе установленным в виде нижнего уровня отчислений, от налоговых и неналоговых доходов, определенных статьями 30 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FA8EB10o8N> - 37 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FAEED10oBN> БК Республики Беларусь, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь или законами.
Таким образом, собственными являются доходы, которые зачисляются (в соответствии со ст. 30-37) в размере:
100% от доходов, полученных на определенной территории;
установленные по постоянным нормативам отчислений;
установленные в виде нижнего уровня отчисления.
Регулирующие доходы, согласно подпункту 1.48, - доходы бюджета, ежегодно распределяемые между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях бюджетного регулирования.
В данном случае следует сделать оговорку о том, что как таковой трактовки понятия бюджетное регулирование в Бюджетном кодексе не представлено. Однако, опираясь на ранее действовавший закон «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», его следует понимать как перераспределение бюджетных ресурсов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях достижения их сбалансированности. Не смотря на то, что законодатель фактически оставил данное понятие без определения, по нашему усмотрению оно должно быть отражено в БК Республики Беларусь, в силу того, само понятие встречается в нормах статей кодекса, а раскрытия его содержания не производится.
Продолжая анализ регулирующих доходов, обратимся к норме статьи 28 БК Республики Беларусь, согласно которой к регулирующим доходам республиканского бюджета и местных бюджетов относятся доходы, которые могут частично или полностью передаваться в другие бюджеты и по которым в соответствии со статьями 30 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FA8EB10o8N>, 32 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FA9EF10oDN> и 34 <consultantplus://offline/ref=AA0E31437DE921A027850C27A350B28D07A399A079679A537569B0C6CB9D937F5576061A901944C03C495FA9EA10o9N> Бюджетного кодекса установлен норматив в виде верхнего уровня отчисления от налогового дохода, а также местные налоги и сборы по нормативам, определяемым местными Советами депутатов.
Таким образом, к регулирующим доходам законодатель относит лишь налоговые поступления, прямо указывая на это в пункте 1 статьи 28. Однако, Г.А. Воробей [18, с. 98] отмечает что, в качестве регулирующих доходов должны выступать и неналоговые поступления. При этом в действующем до принятия кодекса законе была следующая формулировка регулирующих доходов (статья 1 пункт 7): «регулирующие доходы - республиканские налоги, другие обязательные платежи, а также иные поступления, распределяемые между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях бюджетного регулирования по нормативам, устанавливаемым при утверждении вышестоящего бюджета», которая предполагала возможность распределения между бюджетами различных уровней не только налоговых поступлений, но и иных поступлений.
Так же хочется отметить следующую особенность, из положений статей 27 и 28 вытекает, что один и тот же вид налогового поступления может быть как собственным, так и регулирующим, для разных уровней бюджетной системы. При этом сложно согласиться в полном объеме с высказыванием Г.А. Воробья о том, что один и тот же источник доходов по отношению к одному бюджету является собственным доходом, в то же время этот же источник по отношению к нижестоящему бюджету будет регулирующим [18, с. 97].
Для примера рассмотрим налог на добавленную стоимость.
Согласно подпункту 1.5 статьи 30 БК Республики Беларусь в республиканский бюджет зачисляется не более 70% НДС, то есть в данном случае представлена верхняя граница, следовательно, данный вид налога будет являться регулирующим по отношению к республиканскому бюджету.
Далее от общей суммы НДС 30% будет зачисляться в консолидированный бюджет областей, следовательно, эти 30% будут собственными доходами консолидированного бюджета областей. Но тут может возникнуть ситуация, предполагающая зачисление в республиканский бюджет не 70%, а допустим 60, тогда высвободившиеся 10% будут переданы в консолидированный бюджет областей и в этом случае они будут представлять собой регулирующие доходы. В то же самое время 30% поступающего НДС, а так же разница между 70% и закрепленным за республиканским бюджетом нормативом отчисления НДС, на уровне отдельных бюджетов бюджетной системы будут являться регулирующими.
Не менее спорным на наш взгляд является утверждение этого же автора о том, что республиканский бюджет не имеет регулирующих источников. Г.А. Воробей обосновывает это утверждение следующим образом.
Ссылаясь на определение регулирующих доходов, данное в подпункте 1.48 статьи 2 БК Республики Беларусь, где под регулирующими доходами понимаются те доходы, которые распределяются между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в целях бюджетного регулирования. Далее автор делает акцент на то, что данные доходы передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий, а не наоборот, тем самым в качестве одного из признаков регулирующих доходов выделяет направление их движения сверху вниз, а поскольку в отношении республиканского бюджета отсутствует вышестоящий бюджет, то Г.А. Воробей делает вывод, что и регулирующих доходов у республиканского бюджета тоже нет. Исследователь подчеркивает, что целью регулирующих доходов является бюджетное регулирование, однако, республиканский бюджет не подлежит бюджетному регулированию, так как он полностью обеспечен собственными доходами, за счет которых происходит бюджетное регулирование бюджетов областей и г. Минска [18, с.98].
Однако, на наш взгляд, в определение регулирующих доходов, данном в БК Республики Беларусь речь идет не только лишь о движении распределяемых доходов из вышестоящего бюджета в нижестоящие, как об этом говорит Г.А. Воробей, но о их движении между данными бюджетами, при этом производится бюджетное регулирование направленное на сбалансирование бюджетов всех уровней бюджетной системы, в том числе и республиканского бюджета.
То есть, исходя из семантики слова «между», которая предполагает, что данным словом обозначается среда или категория каких-нибудь предметов, в пределах которой происходит распределение, деление чего-нибудь [47], можно говорить о том, что происходит деление регулирующих доходов между равными участниками бюджетного процесса, что и имеет место в бюджетной системе страны. Применяя слово «между» вместо слова «из», по нашему мнению, законодатель еще раз подчеркивает такую особенность бюджетной системы страны, как самостоятельность бюджетов всех уровней.
Проводя анализ правового регулирования межбюджетных трансфертов, нами были выявлены следующие сложные вопросы, решение которых является необходимым, в целях дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в стране. Рассмотрим их далее.
Глава 12 БК Республики Беларусь посвящена сущности и порядку осуществления межбюджетных трансфертов, путем использования различных их форм.
Трансферт происходит от французского transfert или от латинского transfero, что означает переношу, перемещаю [48, с.15].
Легальное определение межбюджетных трансфертов содержится в подпункте 1.36 статьи 2 БК Республики Беларусь, под которым понимаются бюджетные средства, передаваемые из одного бюджета в другой бюджет на безвозвратной и безвозмездной основе. В данном случае обратим особое внимание на то, что передаются они на безвозвратной и безвозмездной основе.
В пункте 2 статьи 75 БК Республики Беларусь содержатся общие условия предоставления межбюджетных трансфертов, основным из которых является существование разницы между прогнозным уровнем доходов и прогнозным уровнем расходов местных бюджетов.
Следует отметить, что в БК РФ [46] содержится статья, а именно 130, которая определяет перечень требований, предъявляемых в отношении трансфертов за счет средств государственного бюджета. Так, например, устанавливается обязанность соблюдения налогового и бюджетного законодательства. В данной статье также содержаться ряд новых для межбюджетных правоотношений требований. К примеру, установлено, что при превышении доли межбюджетных трансфертов в бюджете субъекта РФ 20% от общего объема в течение двух из трех последних лет, ограничивается возможность субъекта РФ на принятие новых расходных обязательств. Целью ужесточения требований является усиление финансовой дисциплины и более тщательного планирования расходов. Такие положения видятся нам довольно перспективными и может рассматриваться вопрос о возможности их внедрения в практику функционирования бюджетной системы Республики Беларусь. Хотя следует отметить, что о конкретных показателях удельного веса межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов можно вести речь только после проведения дополнительных экономико-правовых исследований.
Статья 75 БК Республики Беларусь закрепляет формы межбюджетных трансфертов, к таковым законодатель относит: дотации, субвенции и иные межбюджетные трансферты в соответствии с Бюджетным кодексом.
Согласно подпункту 1.33 статьи 2 БК Республики Беларусь, дотация - это межбюджетный трансферт, предоставляемый из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету в случае, если собственных и регулирующих доходов недостаточно для сбалансированности нижестоящего бюджета.
Дотация может быть представлена в том случае, когда в нижестоящий бюджет будут полностью зачислены все собственные доходы, предусмотренные статьями 32-37 БК Республики Беларусь и для сбалансированности бюджета будет недостаточно собственных источников дохода. В такой ситуации дотация будет выступать в качестве регулирующего источника доходов, так как с ее помощью будет окончательно сбалансирован нижестоящий бюджет. [18, с. 266]
Согласно пункту 1 статьи 76 БК Республики Беларусь объем дотаций на планируемый период определяется на основании нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.
Пунктом 3 данной статьи установлено, что методика расчета дотаций, нормативов бюджетной обеспеченности, корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности утверждается Министерством финансов.
Практика применения такого рода методик расчетов дотаций, предоставляемых в целях дальнейшего бюджетного выравнивания в зарубежных странах имеет одно весьма существенное отличие, во многих странах они абсолютно прозрачны и доступны для любого желающего их изучить и применить. Так, в Российской Федерации, данные методики закрепляются законом, регулирующим отдельные вопросы межбюджетных отношений. В качестве примера может быть рассмотрен, порядок и методика распределения дотаций (определения размера дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определенный главой 2 Закона Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» от 28.12.2005 № 235-ГД [49], или еще, методика расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района, которая является приложением к Закону Алтайского края «О районных фондах финансовой поддержки поселений» от 3.11. 2005 N 92-ЗС [50].
Поиск применяемой в нашей стране методик расчета дотаций требует приложения большого количества усилий, поскольку они утверждаются министерством финансов, а не в форме закрепления их в законе. Поэтому, на наш взгляд, следует повысить доступность информации о применяемой методике расчета для всех желающих.
Подпункт 1.51 содержит дефиницию понятия субвенция, под которой понимается межбюджетный трансферт, предоставляемый другому бюджету на осуществление определенных целевых расходов. И здесь возникает следующий вопрос, при разрешении которого сложно не согласиться в высказыванием Г.А. Воробья [18, с. 270] о том, что согласно норме статьи 77, может быть сделано следующее умозаключение: субвенции не являются формой, обеспечивающей наравне с дотацией сбалансированность местных бюджетов. Так, пункт 1 данной статьи устанавливает, что субвенции передаются другому бюджету (а не из вышестоящего в нижестоящий бюджет) в случае, когда на другой бюджет возложена обязанность осуществления функционального вида расходов. Это означает, что сначала следует установить другому бюджету определенный вид расходов, и затем для покрытия этих расходов предоставить субвенции, то есть они предназначены на цели, предусмотренные отнесенными на другой бюджет дополнительными расходами, не предусмотренными главой 7 БК Республики Беларусь.
Кроме того, обратим особое внимание на пункт 3 статьи 77, которым закреплен требования возврата неиспользованных или использованных не в полном объеме субвенций в тот бюджет, из которого они были предоставлены, а это расходится с такой характеристикой межбюджетных трансфертов, как безвозвратность.
Немало дискуссий возникает также вокруг отнесения к формам межбюджетных трансфертов «иных межбюджетных трансфертов» в соответствии с БК Республики Беларусь. Однако, анализ норм БК Республики Беларусь не позволил выявить еще каких-либо, легально определенных форм межбюджетных трансфертов. Отсутствие прямой ссылки на то, что следует относить к иным перечислениям, приводит к разного рода заблуждениям и отсутствию четкого понимания форм межбюджетных трансфертов. Примером такого рода заблуждения может служить отнесение к одной из форм межбюджетных трансфертов субсидий. Так, Ю.Ф. Навойчик в комментариях к статье 6 в Постатейном комментарий к Бюджетному кодексу Республики Беларусь [51], говорит о следующем:
«Через республиканский бюджет осуществляется перераспределение части финансовых ресурсов между областями и городом Минском в целях выравнивания уровней их экономического и социального развития. Из средств республиканского бюджета могут выделяться бюджетам областей и города Минска дотации, субвенции, субсидии при недостаточности средств их бюджетов для финансирования отдельных расходов и мероприятий».
Здесь следует отметить, что в бюджетном законодательстве РФ субсидии действительно являются одной из форм межбюджетных трансфертов, однако, это не касается Республики Беларусь. Поэтому, на наш взгляд, необходимым является более четкая формулировка данной статьи.
Далее обратимся к рассмотрению поставленного нами в начале данной главы вопроса отнесения бюджетных кредитов к инструментам, позволяющим обеспечивать бюджетное сбалансирование, наравне с межбюджетными трансфертами.
Бюджетный кредит, согласно подпункту 1.14 статьи 2 БК Республики Беларусь - это бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, а также из республиканского бюджета бюджету государственного внебюджетного фонда или из бюджета государственного внебюджетного фонда республиканскому бюджету на возвратной основе.
Согласно положениям статьи 67 БК Республики Беларусь бюджетный кредит предоставляется для следующих целей:
на покрытие временного кассового разрыва;
для реализации инвестиционных проектов и программ.
В дальнейшем рассуждения будем вести именно о бюджетном кредите, предоставляемом на покрытие временного кассового разрыва, под которым, в соответствии с подпунктом 1.20 статьи 2 поднимется, несбалансированность доходов и расходов, временно образовавшихся при исполнении бюджета.
В силу того, что целью межбюджетных отношений является сбалансированность бюджетов всех уровней, а бюджетный кредит, также предоставляется с целью достижения сбалансированность, поэтому, на наш взгляд, его следует рассматривать как инструмент межбюджетных отношений, наравне с межбюджетными трансфертами. Отметим, что данный кредит по требованию статьи 67 предоставляется на возмездной основе, то есть за пользование кредитом устанавливаются проценты, размер которых определяется законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год либо решением местных советов депутатов, в зависимости от уровня бюджета, для которого кредит предоставляется. Однако, в результате изучения закрепленных в законе положений определяющих норму процента за пользование данным видом бюджетного кредита, приходим к выводу, что именно данный вид бюджетного кредита всегда носит безвозмездный характер. За последние несколько лет процент за пользование им не взимался, в подтверждение этого приведем выдержки из Закона О республиканском бюджете на очередной финансовый год, за ряд последних лет:
статья 16. Установить, что в 2012 году бюджетные кредиты предоставляются областным бюджетам и бюджету г. Минска по решению:
Министерства финансов Республики Беларусь - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областных бюджетов и бюджета г. Минска, без взимания процентов за пользование кредитом [52];
статья 19. Установить, что в 2011 году бюджетные кредиты предоставляются областным бюджетам и бюджету г. Минска по решению:
Министерства финансов Республики Беларусь - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областных бюджетов и бюджета г. Минска, с установлением нулевой процентной ставки за пользование ими [53];
статья 21. Установить, что в 2010 году бюджетные кредиты предоставляются областным бюджетам и бюджету г. Минска по решению:
Министерства финансов Республики Беларусь - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областных бюджетов и бюджета г. Минска, с установлением нулевой процентной ставки за пользование ими [54];
статья 25. Установить, что в 2009 году бюджетные кредиты предоставляются областным бюджетам и бюджету г. Минска по решению:
Министерства финансов Республики Беларусь - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов областей и г. Минска, с установлением нулевой процентной ставки за пользование ими [55].
Таким образом, на наш взгляд, целесообразным видится исключение из дефиниции «межбюджетный трансферт» такого условия, как безвозвратность его предоставления, существенным в данном случае является безвозмездность его предоставления в целях достижения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы страны. В таком случае, к формам межбюджетных трансфертов следовало бы относить дотации, субвенции и бюджетный кредит, предоставляемый на покрытие временных кассовых разрывов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Сбалансированность бюджетов всех уровней бюджетной системы является важным источником стабильности существования государства как единой политико-правовой структуры.
Самостоятельное достижение бюджетной сбалансированности органами местного управления и самоуправлениям, едва ли посильная задача, как в рамках белорусской бюджетной системы, так и любой другой национальной бюджетной системы, что и предопределяет необходимость существования межбюджетных отношений.
Наиважнейшей предпосылкой их существования является необходимость осуществления перераспределения бюджетных ресурсов внутри бюджетной системы, поскольку существуют значительные отличия в формировании доходов и расходов бюджетов различных административно-территориальных единиц. Это обусловлено влиянием широкого круга факторов, в числе которых можно выделить разность уровней экономического развития, особенности размещения населенных пунктов, структура населения и прочие.
Межбюджетные отношения - явление далеко не новое в мировой правовой практике, однако, для Республики Беларусь как самостоятельного государства, вопрос их формирования встал не так давно, а именно с момента обретения независимости.
Бюджетное право как наука и отрасль права выработали собственные определения межбюджетных отношений. При этом дефиниции межбюджетных отношений, применяющиеся в бюджетном праве как отрасли права, носят формально-правовой характер. В бюджетном праве как науке, толкование данного определения производится через раскрытие сущности межбюджетных отношений, более детальное и углубленное рассмотрение их внутренней структуры, целей и функций.
Проведенный теоретический анализ межбюджетных отношений позволяет заключить, что межбюджетные отношения представляют самостоятельную динамичную систему, способную перестаиваться и приспосабливаться к изменяющимся условиям развития страны.
Положительными сторонами, отмеченными нами в зарубежной практике построения и функционирования межбюджетных отношений являются:
прозрачность и четкая разработанность механизма предоставления межбюджетных трансфертов;
четкая разграниченность компетенций органов государственного управления различных уровней, позволяющая избежать дублирования их функций, а также однозначно устанавливающая источник из финансирования;
порядок предоставления целевых межбюджетных трансфертов из вышестоящего бюджета в нижестоящий при условии софинансирования мероприятий со стороны местных бюджетов;
механизм введения ограничений на осуществление расходов бюджетов, не предусмотренных в законодательстве, при условии преодоления порогового значения удельного веса полученных межбюджетных трансфертов в структуре местных бюджетов.
Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими межбюджетные отношения в Республике Беларусь являются:
Конституция Республики Беларусь;
Бюджетный кодекс Республики Беларусь;
Закон Республики Беларусь «О республиканском бюджете» на очередной финансовый год;
В процессе проведения исследования нами были выявлены следующие узкие места, касающиеся как непосредственно состояния межбюджетных отношений в Республике Беларусь, так и их правового регулирования.
Анализ закрепления определенных функций за уровнями власти в Беларуси, показал, что основные принципы закрепления в значительной степени реализуются. Так, услуги связанные с текущей жизнедеятельностью граждан реализуются местными органами власти, а затрагивающие интересы государства выступают прерогативой Правительства Республики Беларусь страны. Однако, при этом сохраняется административная подчиненность и финансово-бюджетная зависимость низовых управленческих территориальных структур от распорядительной власти высшего уровня. К недостаткам в правовом регулировании межбюджетных отношений следует отнести, во-первых, отсутствие дефиниции бюджетного регулирования, наряду с широким применением данного понятия в нормах статей БК Республики Беларусь, регулирующих межбюджетные отношения в стране.
Во-вторых, следует отметить несовершенство существующей дефиниции «межбюджетных отношений», как справедливо отмечает Г.А. Воробей, данное определение в большей степени соответствует понятию бюджетных отношений, нежели межбюджетных отношений.
В-третьих, нечеткое определение форм межбюджетных трансфертов, затрудняет правильное представление о применяемых в стране в процессе реализации межбюджетных отношений формах межбюджетных трансфертов.
В-четверных, отсутствует детально прописанный механизма предоставления межбюджетных трансфертов, особенно остро стоит этот вопрос в отношении межбюджетных трансфертов, предоставляемых из нижестоящего бюджета в вышестоящий.
С целью дальнейшего совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, нами было предложены следующие шаги.
Прежде всего, необходимо более четко определить существующие формы межбюджетных трансфертов, избавившись от отсылочного характера данной нормы БК Республики Беларусь.
В качестве основных характеристик и свойств межбюджетных трансфертов, предлагаем рассматривать безвозмездность их предоставления, а также функциональную направленность.
В связи с этим, целесообразным представляется, отнесение к одной из форм межбюджетных трансфертов бюджетного кредита, предоставляемого на покрытие временных кассовых разрывов, предоставление которого преследует те же цели, что и предоставление межбюджетных трансфертов.
Включить в Приложения к Закону Республики Беларусь «О республиканском бюджете» на очередной финансовый год разрабатываемую Министерством финансов методику выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Родионова, В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994.- № 8. - С.8-10
Игудин, А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. - 2006. - №7. - С. 11-15
Бабич, А.М., Павлова Л.Н. Государственные муниципальные финансы.- М.: Финансы, 1999. - 687 с.
Колесов, А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. - 2002. - № 2. - С. 3-6.
Любимцев, Ю.Н. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. - 2000. - № 6. - С. 21-33
Беткараев, С.Б. О сущности и принципах межбюджетных отношений // Финансы и кредит. - 2009. - №21. - С. 68-72
Богов, Х.М. Развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // Финансы и кредит. - 2007. - №28. - С. 2-10
Большой юридический словарь / А.В.Малько [и др.]; под ред. А.В. Малько. - Москва: Проспект, 2011. - 704 с.
Чуньков, Ю. И. Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие / Ю.И.Чуньков.- М.: МГИУ, 2010. - 177с.
Бюджетное право. Учебник / под ред. Н.А. Сатаровой. - СПб.: Деловой двор., 2009. - 296 с.
Крохина, Ю.А. Бюджетное право России. Учебник для вузов / Ю.А. Крохина. - М.: Издательство Юрайт. - 2010. - 447 с.
Срожидинова, З.Х. Межбюджетные отношения: Учебное пособие/ З.Х.Срожидинова. - Ташкент.: InfoCOM.UZ, 2010. - 140с.
Мысин, П. Развитие функций межбюджетных отношений: [о федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации] // Экономист . - 2008. - N 3. - С. 73-80
Балтина, А.М. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования / А.М. Балтина, В.А. Волохина. - Оренбург: ОГУ, 2004.- 197 с.
Рукавишникова, И.В. Метод финансового права: Монография / И.В. Рукавишникова. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2004. - 288 с.
Бюджетный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 16 июля 2008 г., № 412-З: Принят Палатой представителей 17 июня 2008 г.: Одобрен Советом Республики 28 июня 2008 г.: В ред. Закона Респ. Беларусь от 15.10.2010 г., № 175-З // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр»., Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2012
О бюджетной системе Республики Беларусь и о государственных внебюджетных фондах: Закон Респ. Беларусь, 04.06.1993, №2347-XII: с изм. и доп. 26.12.2007 N 303-З // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр»., Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2011.
Воробей, Г. А. Комментарии к Бюджетному кодексу Республики Беларусь / Г.А. Воробей. - Мн.: Дикта, 2010.- 432 с.
Криворотько, Ю.В. Межбюджетные отношения в Беларуси: возможен ли прорыв на постсоветском пространстве? // Финансы и кредит. - 2009.- №17.- С.61-71
Хоменко, В., Кулягина, Н. Основы организации межбюджетных отношений между центром и регионами / В. Хоменко, Н. Кулигина // Казанский федералист. - 2002. - №3. - С. 90-100
Суглобов, А.Е., Черкасова, Ю.И. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасов // Финансы и кредит. - 2009. - №1. - С. 22-30
Лавровский, Б., Постникова, Е. О новой парадигме регионального выравнивания в России / Б. Лавроский, Е. Постникова // Казанский федералист. - 2006.- №3. - С. 68-88
Федюкин, И. Федеративное устройство / И. Федюкин // Комерсантъ Власть. - 2008. - №5. - С.11-15
Дьякова, Е.Б. Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации / Е.Б. Дьякова // Вестник Челябинского государственного университета. Экономика. - 2010.- №26.- С. 70-76
Формирование российской модели межбюджетных отношений: взгляд из Татарстана / гл. ред. Р. Хакимов // Казанский федералист. - 2006. - №4. - с.87
Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) [Электронный ресурс] / Центр фискальной политики. - Москва, 2001. -Режим доступа: <#"justify">ПРИЛОЖЕНИЕ А
Таблица 2.1 - Характеристика этапов развития межбюджетных отношений в РФ
ЭтапЦельРезультат1. Годы стихийной децентрализации 1991-1993 гг.Создание новой бюджетной системы РФ. Формирование основ межбюджетных отношений.Принятие законов, определяющих принципы построения бюджетной системы. Межбюджетные отношения строились стихийно, под воздействием политических и субъективных факторов и вышли за рамки законодательного регулирования2.Экспериментальный бюджетный федерализм 1994 - 1996 гг.Снижение роли государственного регулирования в экономикеВведение единых нормативов отчислений от налогов. Расширение налоговых прав для региональных и местных органов власти. Образование в федеральном бюджете Фонда финансовой поддержки регионов3.Период углубления кризиса межбюджетных отношений 1997 - 1998 гг.Преодоление кризиса межбюджетных отношенийПринятие законов, способствующих реформированию местных финансов. Изменение механизмов межбюджетного регулирования. С другой стороны, кризис межбюджетных отношений.4.Реформа становления межбюджетных отношений 1999 - 2000 гг.Расширение налоговых полномочий. Решение проблемы «нефинансируемых федеральных мандатов» Нефинансируемые федеральные мандаты - нормативные правовые акты федеральных органов власти, увеличивающие расходы нижестоящих бюджетов без передачи источников финансирования, в полном объеме покрывающих эти расходы. Данная проблема типична для многих стран мира с многоуровневой фискальной системой, в том числе для России.Осуществление перехода к новой методике распределения трансфертов. Подведение итогов инвентаризации федеральных мандатов. Изменение системы перераспределения налогов Продолжение таблицы 2.15. Развитие бюджетного федерализма 2001 - 2005 гг.Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников. Существенное повышение роли собственных доходов местных бюджетов. Разграничение расходных полномочий.Дальнейшее совершенствование системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств.Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами 2006 г. и далееПовышение эффективности межбюджетных отношенийУпорядочение бюджетного устройства в РФ. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными финансамиИсточник: [23, с. 23-24]
ПРИЛОЖЕНИЕ Б
Таблица 2.2 - Горизонтальное выравнивание в Швеции
Подушевой налогооблагаемый доход по подоходному налогу с физ. лиц.Направление выравниванияКоммуны< 115% от срендего значения по странетрансферт, равный 95% от разницы со средним значение по стране> 115% от срендего значения по странеотрицательный трансферт, равный 95% от разницы со средним значение по стране в пользу менее обеспеченных регионовЛандстинги< 110% от срендего значения по странетрансферт, равный 95% от разницы со средним значение по стране> 110% от срендего значения по странеотрицательный трансферт, равный 95% от разницы со средним значение по стране в пользу менее обеспеченных регионовПримечание: источник - собственная разработка на основании [32]