Отметим, что установление на территории Крыма одного государственного языка - украинского - ни в коем случае не являлось дискриминацией русских, крымских татар или других национальных меньшинств, проживавших на полуострове. Статья 10 Конституции Крыма устанавливала русский язык как язык большинства населения, а также обеспечивала сохранность языков других национальностей. Действие этой статьи качественно усматривалось в образовательной сфере Крыма - статистически, большая часть обучения проводилась по украинской программе на русском языке, реже преподавание велось на украинском и крымско-татарском.
Суммируя, передача полуострова в состав УССР в 1954 году была осуществлена с нарушением норм советского законодательства, что было признано Верховным Советом России в 1992 году. Крым, вернувший себе статус автономии еще до распада Советского Союза, в рамках политических прений 90-х годов, несмотря на закрепленное официальное название Автономной Республики Крым, утратил существенную часть полномочий автономии и, к началу двухтысячных, в правах едва превышал полномочия области.
2.2 Международно-правовая природа референдума о сецессии Крыма
Выход территории из состава государства сопровождается принятием декларации по итогам результатов референдума. Международное право отдает предпочтение тому, что оценивает результаты референдума о сецессии с точки зрения конституционных норм государства, на территории которого был проведен референдум. Следовательно, если в конституциях не предусмотрено право сецессии, юристы признают такой референдум незаконным. Уточним, что единственной действующей конституцией в мире, предусматривающей право выхода из состава государства, является Конституция Эфиопии Constitution of The Federal Democratic Republic of Ethiopia аdopted 8 Dec 1994. А. 39 / Servat.Unibe.Ch. [Электронный ресурс]. URL: https://www.servat.unibe.ch/icl/et00000_.html (дата обращения: 10.04.2020)..
Венецианская комиссия - консультативный орган по конституционному праву при Совете Европы, иначе именуемый как Европейская комиссия за демократию через право - дала свое экспертное
заключение по вопросу референдума Крыма от 21 марта 2014 года CDL-AD(2014)002-e Opinion on “whether the decision taken by the Supreme Council of the Autonomous Republic of Crimea in Ukraine to organise a referendum on becoming a constituent territory of the Russian Federation or restoring Crimea's 1992 Constitution is compatible with constitutional principles” adopted by the Venice Commission at its 98th Plenary Session (Venice, 21-22 March 2014). / Официальный сайт Совета Европы. [Электронный ресурс]. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282014%29002-e (дата обращения: 10.04.2020).. Отвечая на вопрос о допустимости назначения ВС АР Крым проведения референдума, комиссия пришла к двум выводам: прежде всего, из содержания Конституции возможно провести только консультативный референдум по расширению полномочий автономии; и то, что обстоятельства в Крыму не позволяли проводить референдум, согласно европейским стандартам. В частности, комиссия указывает на наличие военных на территории полуострова, присутствие которых, по ее мнению, не способствует демократическому принятию решений. Здесь хочется отметить М. Гайстлингера, указавшего на то, что полуостров сам попросил о помощи для проведения мирного референдума, в то время как согласно международному праву, государства обязаны содействовать в реализации права на самоопределение. Гайстлингер М. также указал, что по итогам сравнения крымского референдума с примерами других официально признанных международным сообществом референдумов деятельность России нельзя признать противоречащей практике Гайстлингер М. Крымский референдум: международно-правовой аспект. // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Международные отношения. - 2014. - № 4. - С. 16. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/krymskiy-referendum-mezhdunarodno-pravovoy-aspekt/viewer (дата обращения: 10.04.2020)..
Важной в параграфе 22 также является фраза: «…the Venice Commission hasn't made a comprehensive assessment of the current situation in Crimea…», т.е. комиссия признает, что не провела всестороннюю оценку ситуации. Эта оценка включала бы не только определение юридической природы референдума в рамках конституционного права Украины (на чём, собственно, и остановилась Венецианская комиссия), но и обратила бы внимание на исторический и социально-культурный аспект, обратила бы внимание на политическую ситуацию и состояние государственности в момент референдума. Безусловно, всесторонняя оценка включала бы анализ ситуации в рамках международного права.
Эксперты отметили, что запрет референдума о сецессии в Конституции Украины не просто не противоречит конституционным стандартам Европы, наоборот, он является абсолютно типичным для членов Совета Европы. Единственный случай допущения референдума о выходе в Европе был предусмотрен в Конституционной хартии Государственного сообщества Сербии и Черногории Конституционная хартия Государственного сообщества Сербии и Черногории принята 4 февраля 2003 г. Ст. 60 / Библиотека конституций Р. Пашкова. [Электронный ресурс]. URL: https://worldconstitutions.ru/?p=592 (дата обращения: 12.04.2020).. Члены хартии могли инициировать референдум по смене политического статуса по истечении трех лет. В 2006 году, по истечении трехлетнего запрета, Черногория провела референдум о независимости.
В абсолютном большинстве конституций, действительно, говорится о SD-праве народов и наций, однако не предусмотрено сецессии. Эксперты в комиссии подчеркнули, что самоопределение, прежде всего, категория внутренняя.
Примечательно, что Конституция Хорватии, которая является европейским унитарным государством, в статье 8 закрепляет, что изменение границ Хорватии допустимо по решению Хорватского сабора (парламент). В преамбуле Конституции отмечается «prava na samoodreрenje i drћavnu suverenost hrvatskog naroda, ukljuиujuжi i neokrnjeno pravo na odcjepljenje» (право на самоопределение и сецессию хорватского народа), в то же время указывается что Хорватия «nacionalna drћava hrvatskoga naroda i drћava pripadnika nacionalnih manjina» (состоит из хорватского народа и национальных меньшинств. Таким образом, Хорватия закрепляет право на сецессию только для хорватов Ustav Republike Hrvatske usvojen 6 srpnja 2010. / Zakon.hr. [Электронный ресурс]. URL: https://www.istra-istria.hr/fileadmin/dokumenti/upravna_tijela/UO_za_tal_nac_zaj/Instrumenti_zastite_ljudskih_prava/III.Nacionalno-unutarnje_zakonodavstvoRH/1.Ustav%2Czakoni/III-1.1.Ustav%20Republike%20Hrvatske.pdf (дата обращения: 12.04.2020)..
Не менее показательной может служить преамбула Конституции ФРГ (1949 г.), которая преследует идею объединения немецких земель через использование принципа самоопределения, т.е. призывает к единству Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003. [Электронный ресурс]. URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/ world_constitutions/constit/germany/german-r.htm (дата обращения: 12.04.2020)..
Эксперты Венецианской комиссии также признали, что сецессия - термин, который чужд конституционному праву, в отличии от самоопределения. В то же время конституционное право не дает дефиниции и содержания самоопределению, а конституционное закрепление этого права не включает регламентированную процедуру внешнего самоопределения путем отделения. В зарубежных странах можно найти только процедурные нормы по изменению внутренних территориальных границ, которые прямо не признаются формой самоопределения.
Любой референдум о выходе территории из состава государства является неконституционным по своей природе, поскольку конституционное право призвано защищать территориальную целостность. Это свойство присуще ему всегда, поэтому заключение экспертной комиссии по Крыму всего лишь в очередной раз подтверждает сам факт неконституционности.
Референдум о сецессии необходимо признавать институтом международного публичного права, что подтверждается международно-правовой практикой - Совбез ООН нередко инициирует референдумы такого характера. В частности, 11 июня 1999 года Совбез инициировал референдум о выходе Восточного Тимора, который по результатам голосования был объявлен независимым государством - Демократическая Республика Тимор-Лешти. Иным примером является резолюция Совбеза по Западной Сахаре, включавшая в себя предложение о референдуме, по итогам которого Западная Сахара могла либо обрести независимость, либо быть интегрированным в состав Марокко Резолюция Совета Безопасности ООН о ситуации в отношении Западной Сахары S/RES/658 от 27 июня 1990 г. / Официальный сайт ООН. [Электронный ресурс]. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/658(1990) (дата обращения: 06.04.2020).. Данный референдум по состоянию на 2020 год так и не был проведен.
Э. Бьюкенен, занимающийся проблемами сецессии и SD-права, разработал теорию «правозащитной сецессии» (remedial secession), называя ее иначе как моральное право отделения, после известного косовского случая Buchanan А. Justice, Legitimacy and Self-determination. Moral Foundations for International Law. - Oxford, 2007. - P. 351-352.. Согласно работе Бьюкенена Э., односторонняя правозащитная сецессия части территории должна быть допустима международным сообществом в одном из трех случаев:
1) государство допускает массовые нарушения прав человека или геноцид;
2) аннексия как насильственное несправедливое присоединение народа к государству;
3) государство постоянно нарушает соглашения и внутригосударственную автономию.
Западные правоведы и политики высказывают мнение о том, что события в Косово нельзя считать прецедентом по двум причинам: во-первых, провозглашение независимости косовских албанцев было производным от распада Югославии, а, во-вторых, грубо нарушались права косовского населения.
Напомним, что Косово обладало автономией, которую в период с 1988 по 1990 года Сербия сначала ограничила путем проведения конституционных поправок, а затем и вовсе ликвидировала. Теперь проведем параллель с событиями, произошедшими в Крыму в 90-х, когда Украина, в нарушение Закона о разграничении полномочий, ликвидировала ряд крымских законов, упразднила одну из Конституций, исключила крымское гражданство на полуострове. Затем, нарушив Декларацию о суверенитете полуострова, в одностороннем порядке преобразовала в АР Крым. Кроме этого, в марте 1995 года была произведена чистка должностных лиц на государственных постах по национальному признаку Томсинов В.А. «Крымское право», или Юридические основания воссоединения Крыма с Россией. - М.: ИКД Зерцало-М, 2015. - С. 42.. С 1998 года статус автономии свели к минимуму.
Многомесячные антиправительственные и антипрезидентские акции протеста, приведшие к государственному перевороту 22 февраля 2014 года, изобличили Украину как несостоявшееся государство (в иностранной доктрине термин фигурирует как «failed state»). Нелегитимная власть начала с ущемления национальных меньшинств, отменив Закон «Кивалова-Колесниченко», который был принят в 2012 году и гарантировал гражданам возможность использования регионального родного языка в законодательстве наравне с государственным (среди этих языков были русский и крымско-татарский).
Исторически, восточные области Украины и Крым тесно связаны с Россией. Поэтому, последовавшие после переворота, радикальные заявления активистов и политиков, вызвали волнения относительно дискриминации по национальному признаку, в большей степени на полуострове из-за его этнического состава. Причиной массовых волнений на полуострове также послужили опасения повтора чисток, прецеденты которых уже имелись и проводились в конце 90-х.
Важным аспектом, позволяющим полуострову выход из состава государства, являлся пункт 2 статьи 7 Конституции Крыма, относивший вопрос изменения границ полуострова к вопросам местного характера. В соответствии с теорией ремедиальной сецессии, с учетом современного понимания субъекта права на самоопределение, а также учитывая социально-политическую ситуацию в Украине, жители Крыма имели юридические основания для реализации права на самоопределение путем проведения общекрымского референдума 16 марта 2014 года.
Таким образом, международно-правовая природа референдума о выходе обуславливает невозможность регуляции сецессии нормами конституционного права. Однако и в международно-правовом поле не существует на сегодняшний день надлежащего юридического механизма.
2.3 Международно-правовой статус Республики Крым и г. Севастополь после интеграции в состав Российской Федерации
Венецианская комиссия, признавая неконституционность референдума 16 марта 2014 года, указывает, что даже при условии конституционности этого референдума, бюллетень был некорректен. Эксперты ссылаются на то, что ответы должны позволять участникам отвечать «да» или «нет» CDL-INF(2001)010-eGuidelines for Constitutional Referendums at National Level: Adopted by the Venice Commission at its 47th Plenary Meeting (Venice, 6-7 July 2001) / Официальный сайт Совета Европы. [Электронный ресурс]. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?ref=cdl-inf(2001)010-e&lang=RU (дата обращения: 20.04.2020).. Отметим, что данное положение из Методических рекомендаций Венецианская комиссия сама называет нормой рекомендательного характера, т.е. прямо необязательной к исполнению. Комиссия также указывает на взаимоисключающий характер вопросов и на отсутствие варианта «оставить Конституцию АР Крым без изменений» (Приложение 3). Последняя мысль относительно формулировки вопросов связана с тем, что вариант, предусматривавший возврат первой Конституции Республики Крым (1992 г.), не указывал о какой редакции шла речь - майской или сентябрьской. Это действительно важные замечания, которые следовало бы принять к сведению. Однако уточним, что вопросы, вынесенные на общекрымское голосование, были прямо взяты из требований митингующих под зданием ВС АР Крым крымчан в конце февраля 2014 г., а существенной разницей между майской и сентябрьской редакцией было наличие Закона Украины о разграничении полномочий с Крымом в последней. При этом обе редакции Конституции 1992 года декларировали независимую Республику Крым в составе Украины на основании Договора. Таким образом, оба варианта в бюллетене предусматривали независимость полуострова: первый - образование независимой Республики Крым, которая на основе Договора войдет в состав России, второй - образование независимой Республики Крым, которая уже существовала в 1992 году и была в договорных отношениях с Украиной.
Некорректность в составлении вопросов, выносимых на референдум, проблема не только крымского случая - в 1991 году, при проведении референдума о независимости Украины, также была допущена ошибка в составлении вопросов. Правоведы указали на то, что принятие Акта о независимости не означает автоматический выход из состава СССР, поэтому бюллетень необходимо было дополнить также вопросом о согласии или несогласии выхода УССР из Советского Союза. Оба случая не повлияли особым образом на волеизъявление народа, поскольку вопросы, известные заранее, не вызвали ажиотажа, протеста и требования внести дополнительные варианты в бюллетень.