Статья: Правительственная статистика России в конце XIX - начале XX в.: проблемы и реформы

В организации российской государственной статистики значительную роль сыграли те идеи, которые обсуждались на заседаниях Международных статистических конгрессов, проводимых по инициативе бельгийского ученого А. Кетле (17961874). В период с 1853 по 1876 г. состоялось девять сессий МСК. В них принимали участие работники административной статистики, деятели статистической науки и общественные деятели разных стран. С самого начала в работе МСК активно участвовали российские статистики А. Б. Бушен (1831-1876), Э. Р. Вреден (1835-1891), Л. Н. Майков, П. П. Семенов, Ю. Э. Янсон и др. В 1872 г. 8-я сессия Международного статистического конгресса была проведена в Санкт-Петербурге; на ней обсуждались вопросы организации административной статистики, ее централизации, организации переписей населения, классификации производств и т. п. [Елисеева, Попова, 2013]. Конгрессы способствовали широкому обмену опытом и заметному повышению качества статистических работ. Ю. Э. Янсон отмечал, что благодаря конгрессам: «1) Произошло слияние научной и практической статистики, много способствовавшее успехам, достигнутым этой последней. 2) Значительно улучшилось устройство административно-статистических учреждений во всех почти государствах Европы. 3) Обмен изданий, установившийся между бюро отдельных государств, способствовал распространению статистических знаний. 4) ... появились статистические ежегодники, дающие богатый материал для сравнительной статистики и облегчающие занятие ею» [Янсон, 1887, с. 180].

Связи статистиков разных стран возобновились с созданием в 1885 г. Международного статистического института (МСИ). Первая сессия МСИ была проведена в 1887 г. в Риме. Россия была представлена в МСИ П. П. Семеновым, В. П. Безобразовым, И. И. Вильсоном (почетные члены); Ю. Э. Янсоном, А. И. Чупровым, И. И. Кауфманом, И. А. Стрельбицким (1828-1900) (действительные члены); А. К. Веселовским (1840-1891), А. С. Ермоловым (1847-1917) (члены-корреспонденты). В 1897-1913 гг. Н. А. Тройницкий (1842-1913) был вице-президентом МСИ. Впоследствии никто из российских статистиков не занимал столь высокий пост в руководстве международной статистической организацией. В 1897 г., благодаря усилиям Н. А. Тройницкого, в Санкт-Петербурге состоялась 6-я сессия МСИ, успех которой превзошел все ожидания и способствовал укреплению авторитета российской статистики, особенно значимого в год проведения Первой всеобщей переписи населения Российской империи. Подчеркнем, что сотрудники ЦСК регулярно публиковали сообщения о выполняемых статистических разработках в «Бюллетене Международного статистического института» («Bulletin de l'Institut international de statistique»).

2. Деятельность ЦСК в 1880-1910-е гг.

С конца 1880-х гг. объем работ, проводимых ЦСК, значительно расширился. Кроме разработки и издания данных о численности населения и его движении, об урожае хлебов и распределении поземельной собственности и площади посева, центральный статистический орган принимал участие в обсуждении вопросов двух комиссий: Комиссии для обсуждения мер к поддержанию дворянского землевладения и Комиссии по поводу падения цен на сельскохозяйственные продукты, учрежденных в 1888 г. при МВД. Кроме того, Положением от 8 февраля 1888 г. на ЦСК была возложена разработка сведений о военно-конских переписях. Члены ЦСК вместе с представителями военного ведомства командировались в переписные районы для наблюдения за производством переписи, а затем сотрудники ЦСК разрабатывали и публиковали собранные материалы. В связи с увеличением объема работ в штат ЦСК в 1884 г. были введены дополнительные должности.

С 1895 г. ЦСК, следуя указу императора Николая II от 5 июня 1895 г., активно готовился к проведению Первой всеобщей переписи населения Российской империи. 2 ноября 1895 г. была учреждена Главная переписная комиссия, которую возглавил министр внутренних дел И. Л. Горемыкин (1839-1917). Комиссией был затребован из губерний и областей империи список населенных мест по разработанной форме и установлены формы переписных листов, а также выработаны инструкции и «наставления для местных установлений и счетчиков». Решению о проведении Всеобщей переписи предшествовали местные переписи в разных регионах страны: с 1862 по 1917 г. их прошло около 150 [Елисеева, Дмитриев, Гессен, Черепенина, Збарская, 2013, с. 64-65].

Всеобщая перепись населения состоялась 28 января 1897 г. По ее окончании губернские и областные комиссии произвели предварительный подсчет населения, который по телеграфу был немедленно сообщен в Петербург и затем опубликован.

После завершения работы Главная переписная комиссия была закрыта, после чего, по мере передачи переписного материала из местных комиссий в ЦСК, закрывались и губернские и областные комиссии.

К концу 1897 г. дала о себе знать явная перегрузка сотрудников ЦСК, поскольку все силы были сконцентрированы на разработке материалов переписи. В результате с 1 января 1898 г. были введены еще две должности. Однако, после окончания разработки материалов переписи, 1 июля 1905 г. штат ЦСК был сокращен на шесть старших редакторов, одного младшего и двух вычислителей и к 1913 г. составил 16 человек (табл. 3).

Таблица 3 Штат ЦСК по состоянию на 1913 г.

Источник: [Юбилейный сборник..., 1913, с. 18 (ч. I)].

Выделяемые по смете МВД средства на специальные труды ЦСК (разработка, сводка и издание статистических материалов) в размере 20 тыс. руб. оставались неизменными с 1888 г. и до 1910-х гг., тогда как объем работ ЦСК постоянно увеличивался. Кроме обычных работ, ставших традиционными (разработка и издание сведений о численности населения и его движения, об урожае и распределении поземельной собственности и площади), с 1904 г. ЦСК стал проводить обследования с целью сбора данных о посевных площадях и урожаях на всей территории России, вести наблюдение о видах на урожай (16 раз в год). К расширению статистического наблюдения добавилась подготовка и издание статистического сборника «Ежегодник России», включающего в себя важнейшие статистические данные относительно населения России, развития экономики и социальной жизни. С помощью губернских статистических комитетов и содействия городских общественных управлений ЦСК обработал и в 1906 г. издал данные об экономическом положении всех городов, а также поселений, имеющих 10 тыс. и более жителей.

В 1910 г. ЦСК были вновь собраны сведения о городах, причем появились новые разделы: «О ценах на рабочие руки», «О времени начала производства главных полевых работ и цветения хлебов», «О количестве сельскохозяйственных орудий и машин». Необходимо отметить, что специальных средств на собирание этих сведений не было отпущено. Финансировались только разработка и печатание материалов.

В конце XIX -- начале XX в. сформировался перечень статистических изданий, выходивших регулярно с разной периодичностью:

• брошюры: «Предварительные данные о площадях под посевом хлебов и других главнейших полевых растений в 72 губерниях и областях Империи» (1901-1916 гг.), «Вероятный сбор хлебов (по показаниям населения о состоянии хлебов во время их цветения)» (1905-1915 гг.), «Предварительные данные о сборе, посеве и остатке хлебов по губерниям и уездам» (1910-1915 гг.), «Предварительные данные о сборе и остатке за посевом озимых хлебов по губерниям и уездам» (1908-1916 гг.);

• книги, которые трудно назвать статистическими сборниками, поскольку они содержали не только статистические данные, но и обширные комментарии: «Урожай в Европейской и Азиатской России» (1884-1916 гг.), «Ежегодник России» (1905-1918 гг.), «Движение населения в Европейской России» (1872-1914 гг.).

Несмотря на активную работу ЦСК и расширение статистических публикаций, нарекания ученых и государственных деятелей на состояние российской административной статистики продолжались. В ответ МВД выступило с инициативой преобразования статистической части. В 1908 г. ЦСК был выработан проект реформы как Статистического совета, так и самого Комитета. В соответствии с проектом планировалось создание Главного статистического управления, которое предполагалось учредить при Совете министров. Кроме того, имелись намерения ввести в Статистический совет представителей ведомств, науки и общественных организаций. Этот проект был подвергнут всестороннему обсуждению в специальной межведомственной комиссии. Комиссия сочла необходимым, ввиду неудовлетворительной постановки статистической части МВД, произвести реформу не только центральных, но и местных статистических учреждений. Однако в силу необходимости значительных средств для проведения реформы, было решено на первом этапе ограничиться преобразованием только центральных учреждений, а затем продолжить реформу.

В записке министра внутренних дел П. А. Столыпина (1862-1911), представленной в Совет министров, в частности, указывалось: «Слишком слабо у нас пока знакомство не только с различными явлениями общественной жизни, но даже и с населением страны, слишком недостаточны статистические сведения о государстве; а между тем коренные реформы всего строя государства более чем когда-либо требуют самого широкого изучения обстановки, самого широкого развития статистики. Слишком темна еще главная масса нашего населения; слишком еще слабо развито понятие о статистике в населении, чтобы рассчитывать на серьезное содействие со стороны общества, а потому у нас еще долгое время придется ожидать успеха исключительно лишь от правительственной статистической деятельности. Слишком разбросана эта последняя по различным ведомствам; слишком долго отдельные ведомства жили изолированной жизнью... Ввиду указанного, представляется наиболее соответственным образование проектируемого высшего статистического органа в виде одного достаточно самостоятельного учреждения, но с двумя функциями -- совещательной, в виде Статистического совета, и исполнительной -- в виде центрального статистического бюро, с непременным при этом условием, чтобы это учреждение было приурочено к Совету министров, а не какому-либо из ведомств» [РГИА, ф. 1276, оп. 3, д. 97, л. 81 об.]. На основании этого было заявлено, что «министр внутренних дел ставит непременным условием создание такого учреждения на правах Главного управления, подобного существующему Главному управлению по делам местного хозяйства, присвоив ему наименование “Главного статистического управления”, и полагал бы придать ему для обсуждения возбуждаемых отдельными ведомствами и лицами статистических вопросов Статистический совет, в составе двух присутствий общего и частного» [РГИА, ф. 1276, оп. 3, д. 97, л. 82]. Отметим, что при разработке реформы авторы проекта опирались на международный опыт и апеллировали к мнению международных статистических конгрессов и сессий. Законопроект был одобрен Государственной думой 1 декабря 1910 г. Однако в Государственном совете он не получил поддержки, поскольку в нем не затрагивался вопрос об устройстве местных статистических учреждений, преобразование которых Государственный совет счел весьма настоятельным.

В 1911 г. ЦСК вновь подготовил проект преобразования статистической части МВД, который охватывал не только центральные, но и местные учреждения, на чем так настаивал Государственный совет. Проект был обсужден на заседании Статистического совета при участии представителей других ведомств. В его основу была положена идея о необходимости устройства как в центре, так и на местах специально-статистических органов -- совещательных и исполнительных. Высшим статистическим совещательным учреждением, согласно проекту, должен был быть Статистический совет, состоящий, как и ранее, из представителей различных ведомств, деятелей науки и общественных организаций, во главе которого должен был находиться министр внутренних дел. Наряду со Статистическим советом, на обсуждение которого должны были бы выноситься все наиболее важные дела и вопросы статистического характера и который мог бы собираться нечасто, должен был быть создан Статистический комитет, на котором в оперативном порядке рассматривались бы менее важные, несрочные вопросы. Высшим статистическим исполнительным органом, согласно проекту, становилось Главное статистическое управление при Министерстве внутренних дел. Предполагалось, что местные статистические органы будут действовать как в губерниях, так и в отдельных уездах страны.

Проект реформы был внесен на рассмотрение Совета министров 22 сентября 1912 г. По мнению нового министра внутренних дел А. А. Макарова (1857-1919), самым существенным в ходе реформы являлся вопрос об организации статистических органов в уездах. «По-видимому, этот вопрос для России разрешался Правительством в положительном смысле еще около 75 лет тому назад, когда §30 общего наказа губернаторам 1837 г. предлагалась организация уездных статистических комитетов. Однако эта мысль не получила тогда своего осуществления, и ныне вопрос этот снова должен быть подвергнут обсуждению. Значение однородных, полных и достоверных, точных статистических данных относительно территории и разных сторон жизни и деятельности населения, как для центральной и местной администрации, так равно и для власти законодательной, не подлежит никакому сомнению; но можно ли рассчитывать на однородность, полноту, точность и достоверность сведений без наличности технически подготовленных специалистов-статистиков в каждом уезде?» [РГИА, ф. 1505, оп. 531, д. 620, л. 198 об.]. Однако опять-таки из-за недостатка средств и ряда других проблем реформа не состоялась.

4. Регулярные статистические издания правительственной статистики по линии ЦСК