Санкт-Петербургский государственный экономический университет,
Российская Федерация, 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21
Санкт-Петербургский государственный университет,
Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7-9
Правительственная статистика России в конце XIX начале XX в.: проблемы и реформы
И.И. Елисеева, А.Л. Дмитриев
В статье анализируются предпосылки формирования правительственной (административной) статистики в России в первой половине XIX в. и последующее развитие до начала ХХ в. На основе архивного материала и публикаций рассмотрен поэтапный процесс создания и развития органов статистики, начавшийся с организации Статистического отделения при Министерстве полиции в 1811 г. Прослеживается создание Центрального статистического комитета в системе МВД в 1858 г. и его роль в подготовке реформы 1861 г. и других преобразованиях в Российской империи. Подчеркивается активная деятельность по устройству статистических работ П. П. Семенова-Тян-Шанского (18271914), директора ЦСК в 1863-1882 гг., поднявшая статистику России на тот уровень, который во многом соответствовал европейскому опыту. В качестве показателя успешности деятельности российской государственной статистики рассматривается налаживание регулярных статистических публикаций: «Статистический временник Российской империи», «Временник Центрального статистического комитета МВД», «Статистика Российской империи», «Ежегодник России». Эти издания, хотя и не лишенные недостатков, обеспечивали сопоставимость статистических показателей, возможность построения протяженных временных рядов. Подготовка объемных статистических сборников выполнялась малочисленным составом сотрудников ЦСК и сопровождалась подробными вступительными статьями, в которых оговаривались источники данных, степень их точности и пригодности для сравнительного анализа. Раскрывается значение участия представителей России в международных статистических организациях (в работе Международного статистического конгресса, начиная с 1853 г., а затем и Международного статистического института -- с 1885 г.). Обращается внимание на взаимосвязь правительственной и ведомственной статистики, попытки выявления дублирования показателей и разработки мер, предпринимаемых по их устранению. Обсуждаются проблемы реформирования статистической службы страны в разные периоды российской истории. Ключевые слова: российская правительственная статистика, ведомственная статистика, Центральный статистический комитет МВД, статистические ежегодники, история статистики.
Governmental Statistics in Russia in the Second Half of the Nineteenth and Beginning of the Twentieth Centuries
1.1. Eliseeva1, A. L. Dmitriev1,2
St. Petersburg State University of Economics,
Russian Federation, 191023, St. Petersburg, ul. Sadovaya, 21;
St. Petersburg State University,
7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034
This article analyzes the prerequisites for the formation of government (administrative) statistics in Russia in the first half of the nineteenth century. Using archival material and publications, we analyze the step-by-step process of creating and developing statistical bodies, beginning with the organization of the Department of Statistics under the Ministry of the Police in 1811. The creation of the Central Statistical Committee in the Ministry of Internal Affairs in 1858, and its role in the preparation of the reforms of 1861 and othertransformations in the Russian Empire are traced. In particular, we focus on the active work of P. P. SemenovTyan-Shansky (1827-1914), the director of the Central Statistical Committee in 1863-1882, who raised statistics in Russia to a level that in many respects corresponded to that of the European experience. As an indicator of the success of Russian state statistics, we consider the establishment of regular statistical publications: Statistical timeline of the Russian empire, Vremennik of the Central Statistical Committee of the Ministry of Internal Affairs, Statistics of the Russian Empire, Yearbook of Russia. These publications, although not without flaws, ensured the comparability of statistical indicators and the possibility of building extended time series. The preparation of voluminous statistical compilations was carried out by a small number of Central Statistical Committee employees and was accompanied by detailed introductory articles in which data sources were specified, as well as their accuracy and suitability for comparative analyses. The significance of the participation of Russian representatives in international statistical organizations (such as the International Statistical Congress after 1853, and then the International Statistical Institute after 1885) is discussed. Attention is paid to the interrelation of government and departmental statistics, attempts to identify duplication of indicators, and to develop measures taken to eliminate them. The problems of reforming the statistical service in different periods of Russian history are discussed.
Keywords: Russian government statistics, Central Statistical Committee of the Ministry of Internal Affairs, statistical yearbooks, history of statistics.
Введение
Говорить о пользе и необходимости государственной статистики, без которой не может быть сделано ни одно почти общее или частное распоряжение -- я считаю излишним; остается определить, каким путем можно достигнуть желаемой цели. Л. А. Перовский, министр внутренних дел, 1843 г.
Вторая половина XIX в. -- начало XX в. представляют время бурного развития производительных сил России, усиление ее роли в мировой экономике. Этот подъем стал возможен в том числе и благодаря укреплению российской государственной статистики. Исследование участия правительственной статистики в проведении реформ Александра II и в экономическом развитии страны до сих пор не получило должного отражения в научных публикациях. Из работ дореволюционного периода, освещающих этапы правительственной статистики, отметим «Юбилейный сборник» Центрального статистического комитета [Юбилейный сборник Центрального статистического комитета, 1913]. Некоторый материал содержится в ряде учебников по теории статистики, например Ю. Э. Янсона [Янсон, 1887, с. 126-159], А. И. Чупрова [Чупров, 1910, с. 59-68], В. В. Степанова [Степанов, 1909, с. 126-144], Н. А. Каблукова [Каблуков, 1915, с. 60-67]. Из изданий советского периода можно назвать работы А. А. Кауфмана [Кауфман, 1922], В. Э. Дена [Ден, 1929], А. И. Гозулова [Гозулов, 1972], Б. Г. Плошко [Плошко, 1963]; Б. Г. Плошко и И. И. Елисеевой [Плошко, Елисеева, 1990], а также Т. В. Рябушкина, В. М. Симчеры и Е. А. Машихина [Рябушкин, Симчера, Машихин, 1985, с. 37-84]. Из современных работ выделим коллективный труд [Елисеева и др., 1902-1996, 1996] и [Елисеева, Дмитриев, 2013; 2016]. Однако во всех указанных работах изучаемый период истории государственной статистики, хотя и был представлен, но довольно фрагментарно, вне связи с экономическими реформами.
Цель данной статьи состоит в характеристике основных этапов развития правительственной статистики, ее включенности в проведение правительственных реформ Александра II, а также деятельности по расширению доступности статистических данных.
Достижение поставленной цели потребовало решения ряда следующих задач: анализ зарождения российской государственной статистики; прослеживание институционального становления государственной статистики; характеристика качества и полноты статистических данных; взаимодействие с другими ведомствами; признание роли личностных качеств руководителей российской государственной статистики.
1. Начало регулярной правительственной статистики
Общепризнанно, что регулярная российская государственная статистика берет свое начало с организации в марте 1811 г. Статистического отделения при Министерстве полиции (далее -- Статистическое отделение) во главе с К. Ф. Германом (1767-1838) [Елисеева, Дмитриев, 2017]. Этот шаг стал возможен благодаря губернской отчетности, введенной в 1802 г. министром внутренних дел В. П. Кочубеем (1768-1834). Немаловажное значение сыграло и создание в 1802 г. министерств, которым было поручено собирать учетные данные по своим отраслям. Несмотря на большие старания К. Ф. Германа и его приемника К. И. Арсеньева (1789-1865), из-за скудости средств и отсутствия подготовленных кадров поставить деятельность государственной статистики на европейский уровень не удалось. Статистическое отделение оставалось до конца 1830-х гг. в неустроенном бесправном положении. Организационные преобразования статистики 1834 г., хотя и включали столь важное мероприятие, как создание губернских статистических комитетов, не внесли кардинальных изменений в деятельность российской статистики. Впоследствии это нашло признание в записке министра внутренних дел П. А. Валуева (1818-1890) «Об устройстве статистической части Министерства внутренних дел» от 20 марта 1863 г. В ней подчеркивалось, что на Статистическое отделение были возложены занятия, которые, «не принадлежа прямо ни к одному из департаментов Министерства, требовали предварительного рассмотрения и соображения». Личный же состав отделения «при ограниченных средствах его содержания, не мог соответствовать своему назначению», и в таком состоянии отделение находилось в течение 18 лет [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 2 об.]. Вместе с тем нельзя сказать, что в этот период не было заметно результатов деятельности Статистического отделения. Среди важнейших изданий нужно назвать «Материалы для статистики Российской империи» (1839-1841, 3 книги), «Статистические таблицы о состоянии городов в Российской империи» (1840-1852, 3 выпуска). Однако издания статистических материалов носили фрагментарный характер, были нерегулярнымии не отвечали потребностям государственного управления. В 1842 г. Министерство внутренних дел значительно расширило программу статистической отчетности губерний, введя в нее многочисленные данные о населении, сельском хозяйстве, промышленности, торговле и т. д.
Очевидной стала потребность в укреплении правительственной статистики. В 1843 г. был организован Временный статистический комитет, которому было поручено подготовить предложения по изменению организации статистических работ, наметить их программы. Однако никаких практических шагов предпринято не было. Временный люстрационный комитет был создан в 1847 г. для руководства составлением инвентарей помещичьих имений в западных губерниях. Эти инвентари использовались во входивших ранее в состав Польши районах России. Они содержали развернутые данные о состоянии поместий и их доходах, а также выполняли роль сельского уложения.
Реальные изменения начались только в декабре 1853 г., когда к Статистическому отделению был присоединен существовавший при МВД Временный люстрационный комитет по делам западных губерний и оба учреждения были преобразованы в Статистический комитет под руководством министра внутренних дел [ПСЗ, 1852, т. 27, № 26877]. Это весьма важное решение было продиктовано необходимостью совершенствования правительственной статистики, которое все сильнее ощущалось в связи с начавшейся подготовкой реформ Александра II. Подготовка реформы по отмене крепостного права на первых этапах происходила без особой огласки и соединение Люстрационного комитета со Статистическим отделением выступало удобным прикрытием этих мероприятий. Влияние подготовки реформы 1861 г. на переустройство статистической службы отмечал и Н. А. Каблуков (1849-1919), подчеркивая, что «на пороге великих реформ. всякие статистические сведения являлись особенно ценными» [Каблуков, 1915, с. 60].
Министр внутренних дел С. С. Ланской (1787-1862) в представлении об организации Статистического комитета в 1857 г. писал: «В сих видах я полагал бы полезным, не представляя в Государственный совет подробных объяснений о причинах новой организации Статистического комитета, ни исчисления его занятий, внести на утверждение Совета законодательным порядком только штат Комитета» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 276, л. 15-15 об.]. Однако проведенное преобразование не достигло поставленной цели, поскольку с увеличением личного состава и денежных средств на Статистический комитет были возложены новые обязанности по ведению в западных губерниях России инвентарей. В результате он едва успевал обрабатывать статистические сведения, поступавшие из губерний [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 3 об.]. Штат Статистического комитета в этот период был следующим: два старших и два младших «производителя работ» по статистической части и два старших и один младший -- для инвентарной части. Для этих частей была определена одна канцелярия из одного секретаря и двух помощников, а также чертежников и канцелярских чиновников.
Это привело в конечном счете к решению о радикальном изменении устройства правительственной статистики. В конце 1857 г. «ввиду безотлагательных предварительных работ по устройству помещичьих крестьян и ввиду невозможности поручить эти работы обыкновенным порядком департаментам Министерства и испрашивать особые средства, на (тогда еще) секретное дело (т. е. реформу 1861 г. -- И. Е., А. Д.)» [Об устройстве статистической части., 1863, л. 3 об.] министр внутренних дел С. С. Ланской вошел в Государственный совет с предложением о реформе Статистического комитета. В циркуляре С. С. Ланского, датированного декабрем 1857 г., констатировалась неутешительная ситуация: «Трехлетний опыт показал, что собирание необходимых для Правительства сведений по означенным формам (введенных в 1853 г. -- И. Е., А. Д.) вовсе не достигает своей цели. Хотя затребованные сведения и получены были за минувшие 1854, 1855 и 1856 годы изо всех почти губерний, но Статистический комитет Министерства не имел никакой возможности сделать из оных общих выводов не только по всем, но даже по главнейшим статистическим предметам, заключающимся в упомянутых формах. Неясность и сбивчивость таблиц, полученных из большей части губерний, по многим даже неверность в простом подведении итогов и видимая небрежность в сообщении первоначальных данных местными городскими и земскими полициями, и сверх того несвоевременность и неодновременность присылки разными губернскими комитетами составленных ими работ вовлекли Статистический комитет Министерства, с первого же, 1854 года, в обременительную переписку с губернскими комитетами, по предмету исправления и пополнения доставленных ими таблиц» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 291, л. 11, 16 об.].
В результате 4 марта 1858 г. было принято решение преобразовать Статистический комитет МВД в Центральный статистический комитет (ЦСК) при Министерстве внутренних дел. ЦСК стоял из двух отделов -- статистического и земского. Задачами Земского отдела объявлялись «предварительное обсуждение и обработка всех дел по вопросам, касающимся земско-хозяйственного устройства в Империи» [ПСЗ, 1860, т. 33, № 32826]. На Статистический отдел были возложены собирание, критическая поверка, приведение в порядок и обработка статистических данных, необходимых для Правительства по всем отраслям управления страны. Ему вменялось в обязанность передача сведений как департаментам МВД, так и другим высшим учреждениям. Кроме того, ЦСК должен был «заботиться о постепенном и систематическом издании трудов своих в свет» [Об устройстве статистической части..., 1863, л. 4 об.]. Соответственно штат ЦСК был расширен. На каждый из отделов были предусмотрены следующие расходы: непременный член -- с жалованием 3000 руб. в год, два члена, по назначению министра, два старших редактора -- с жалованьем по 1200 руб. каждому и два младших редактора -- с жалованьем по 800 руб. Секретарь (он же казначей) получал 800 руб., помощник секретаря (он же журналист) -- 600 руб., библиотекарь (он же архивариус) -- 600 руб. и топограф -- 600 руб. На канцелярских чиновников выделялось 1600 руб., на канцелярские, чертежные и мелочные расходы и прислугу -- 1140 руб., на библиотеку, приобретение книг и выпуск трудов -- 2000 руб. Членам, которые были назначены министром в ЦСК, жалованья не полагалось. Общий бюджет составлял 21 340 руб., причем 7078 руб. 23 коп. покрывались из средств Государственного казначейства, а 14 261 руб. 77 коп. -- из земского сбора с помещичьих крестьян западных губерний [Юбилейный сборник..., 1913, с. 7 (ч. I)].