Статья: Правительственная статистика России в конце XIX - начале XX в.: проблемы и реформы

Согласно положению «Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел» председателем Статистического отдела становился товарищ министра внутренних дел. В целях обеспечения единства статистических работ в отдел должны были входить в качестве совещательных членов с правом голоса представители других ведомств. По существу, это означало официальное признание в качестве определяющих начал организации правительственной статистики принципов централизации и единства всех проводимых статистических работ.

Организация ЦСК, по мнению нового министра внутренних дел П. А. Валуева (назначен в апреле 1861 г.), улучшила организацию государственной статистики только в том, что: 1) были четко определены ее обязанности; 2) установлены права служащих лиц; 3) она положила начало «действительному сосредоточению всех статистических работ в Империи посредством учреждения при Комитете совещательного собрания из представителей от всех центральных ведомств и управлений». Между тем новая организация статистики в стране «заключила в себе и весьма ощутительные неудобства, из которых главное было соединение в одном управлении двух отделов, совершенно различных по цели» [Об устройстве статистической части., 1863, л. 5-5 об.]. В результате Земский отдел специальным указом Александра II 27 июля 1861 г. («Положение Главного комитета об устройстве сельского состояния») был преобразован в самостоятельное учреждение, независимое от ЦСК [ПСЗ, 1863, т. 36, № 37290]. Это преобразование привело к уменьшению числа сотрудников ЦСК и финансирования: численность сократилась до 8 человек, средств отпускалось 12 370 руб. в год, в том числе 5291 руб. 77 коп. покрывалось не из Казначейства, а из частного земского сбора с помещичьих крестьян девяти западных губерний (1/2 копейки с души). Такая ситуация была признана министром П. А. Валуевым совершенно ненормальной, и подчеркивалась необходимость финансирования статистики только за счет средств Казначейства.

Одно из важнейших направлений организации правительственной статистики состояло в специальном устройстве местных статистических органов. Для этого 26 декабря 1860 г. императором Александром II было утверждено новое положение о губернских и областных статистических комитетах вместо положения 1835 г. [ПСЗ, 1862, т. 35, № 36453]. Следует отметить, что потребность в переустройстве местных комитетов была, очевидно, большой. Несмотря на меры, предпринятые в 1853 г., губернские комитеты работали недостаточно эффективно. К 1857 г. в 20 губерниях и областях России (примерно :/э из общего числа) они вообще не были созданы, а во многих губерниях существовали лишь на бумаге.

Эти комитеты образовывались под председательством губернаторов из непременных, действительных и почетных членов. Непременными членами в них состояли высшие должностные лица губернии, профессора статистики местного университета, где таковой был, а также представители духовенства (причем как православного, так и иных исповеданий) и голова губернского города. Действительные члены избирались из местных лиц, а почетные -- из лиц, связанных с губернией и известных своими учеными трудами. Главная задача губернских статистических комитетов заключалась в исправном содержании местной административной статистики (установление правильных способов сбора сведений о количестве и качестве земель, о народонаселении и производительных силах губернии), а также в проверке и обработке этих сведений. Кроме того, им вменялось в обязанность составление подробных описаний губерний и издание своих трудов [Юбилейный сборник..., 1913, с. 8 (ч. I)]. Комитеты получили право для своих изысканий и работ требовать содействия всех лиц, подчиненных губернскому начальству. Подчеркнем, что материальные средства на содержание губернских статистических учреждений (примерно 1500-2000 руб. серебром) были оставлены на уровне, предусмотренном решением министра внутренних дел 1853 г. «Об образовании Статистического комитета, взамен существующих в Министерстве внутренних дел Временного люстрационного комитета и Статистического отделения совета». В новом положении 1860 г., в отличие от предыдущего, предполагалось полное поступление средств, выделенных на деятельность Комитета (ранее на него можно было потратить всего лишь до 1000 руб., но этот расход не обеспечивался стабильными и постоянными ассигнованиями). Также предполагалось обязательное наличие в штате одного освобожденного работника с ученой степенью, или по крайней мере с высшим образованием. Это было сделано с целью устройства и общественного управления крестьянами пореформенной России. Функции отдела распределялись между рядом делопроизводств, среди которых основными были: 1) занимавшееся делами по земельному устройству и землепользованию крестьян; 2) решавшее дела по земельному устройству, землепользованию и проведению земской реформы в западных губерниях; 3) осуществлявшее надзор за деятельностью мировых учреждений и мировых посредников; 4) надзиравшее за крестьянским общественным управлением.

Созданный ЦСК мог опираться на местные статистические органы. Главным достижением деятельности ЦСК можно считать появление новых статистических публикаций. Как отмечал А. Г. Тройницкий (1807-1871), возглавлявший ЦСК в 1861-1863 гг., «Статистический отдел Центрального статистического комитета, получив новое устройство, приступил к правильному, ежегодному (курсив наш. -- И. Е., А. Д.) собиранию статистических данных по всей России и к обнародованию обрабатываемых им материалов. Первым изданием его были “Статистические таблицы Российской империи за 1856 год”, оставленные и обработанные заведовавшим тогда Статистическим отделом (ныне товарищем министра внутренних дел) и редакторами А. И. Артемьевым и Е. К. Огородниковым» [Тройницкий, 1863, с. V]. «Статистические таблицы Российской империи за 1856 год» были основаны на сведениях, взятых из приложений к отчетам за 1856 г. Как писал А. Г. Тройницкий, это издание, «несмотря на недоверие, с которым в России всегда встречались официальные статистические данные, имело успех; оно разошлось в публике в самое непродолжительное время и теперь экземпляры его сделались библиографическою редкостью». Успех «Статистических таблиц...» «показал, что издание это было предпринято не напрасно, что потребность в сведениях об обширном нашем отечестве, о живущем в нем населении, о промышленном его состоянии чувствовалась живо и что Статистический отдел не ошибся в потребности публики, передавая ей свой первый далеко несовершенный труд» [Тройницкий, 1863, с. V-VI].

Заинтересованность пользователей проявилась в том, что на сборник поступили замечания из «разных мест России». Это позволило Статистическому отделу составить и разослать в губернии подробную инструкцию и формы для регулярного сбора статистических сведений. Следует иметь в виду, что с давних времен почти единственным источником данных в России была городская и земская полиция, «заваленная множеством вопросов, на которые большею частию не могла отвечать совсем, или отвечала на авось, уменьшая и увеличивая нередко цифры совершенно произвольно, привыкла составлять все вообще статистические данные без всякой тщательности и проверки» [Тройницкий, 1863, с. VI]. Для повышения достоверности было принято решение об ограничении собираемых данных: их количество было уменьшено и введено требование, чтобы они поверялись действительным счетом и подвергались проверке и контролю. О масштабах этого сокращения видно из циркуляра от 12 декабря 1857 г.: «Из прежних 77 таблиц 60 отменены на нынешний год вовсе, а остальные 17 сокращены, через соответственное изменение их до 13» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 291, л. 16 об.]. Оставлены были лишь важнейшие сведения хозяйственного и административного значения: о населении, населенных пунктах и строениях в них, земледелии и скотоводстве, фабрично-заводской промышленности и ремесле, а также торговле. Например, по торговле были оставлены данные только о количестве выданных торговых свидетельств и сведения о сроках и главных предметах торговли важнейших ярмарок. В соответствии с пояснительной запиской, приложенной к циркуляру от 12 декабря 1857 г., четко указывалось: кто и по каким формам должен собирать соответствующие сведения; из каких источников они должны браться, если их нет в распоряжении лиц, заполняющих формы; каков порядок обобщения внутри губернской сводки (от станов и кварталов к уездам и городам); как должны составляться губернские таблицы.

До начала сбора общих статистических сведений по стране Статистический отдел опубликовал издание под названием «Список населенных мест Империи», выпуская сборники по губерниям по мере их обработки. Это издание, как отмечал

Тройницкий, должно было составить «со временем канву для административной статистики государства» [Тройницкий, 1863, с. VII]. В завершение предисловия к «Статистическим таблицам...» он подчеркивал, что ЦСК надеется регулярными изданиями содействовать «правильному пониманию официальных цифр, которые до сих пор принимались у нас с какою-то безотчетную недоверчивостью и подвергались критике, нередко без рационального основании» [Тройницкий, 1863, с. X].

В записке о работах, которые ЦСК провел или планировал провести, датируемой концом 1861 г., А. Г. Тройницкий указывал на необходимость улучшения устройства Комитета, отмечая, что это «требует как усиления личного состава и средств содержания Центрального статистического комитета, так и придания ему большей самостоятельности, чтобы он мог встать на одном уровне с подобными центральными учреждениями в образованных государствах Европы (курсив наш. -- И.Е., А. Д.)» [РГИА, ф. 1290, оп. 1, д. 309, л. 41-41 об.].

Можно констатировать, что создание в 1858 г. ЦСК имело весьма важное значение для становления правительственной статистики. Тем самым на официальном уровне были признаны в качестве определяющих принципы централизации и единства всех статистических работ. По положению «Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел» ЦСК получал право «требовать статистические материалы, по предметам, входящим в круг действий, не только от департаментов Министерства внутренних дел, но и от других высших управлений, которые обязываются сообщать ему требуемые им статистические сведения, исключая подлежащих тайне. Равным образом, чрез тех же совещательных членов могут быть требуемы от Статистического комитета и посторонними ведомствами необходимые им сведения, сосредотачиваемые в сем Комитете по всем отраслям управления» [ПСЗ, 1860, т. 33, № 32826]. До 1858 г. ни в одном правительственном документе не констатировалось единство правительственной статистки и общегосударственный характер статистической службы. Организационные мероприятия 1858 г. привели к кадровому и финансовому укреплению правительственной статистики в России.

1. Новый этап в развитии правительственной статистики. Роль П.П. Семенова

административный статистика правительство

Следующий этап в преобразовании правительственной статистики России относится к 1863 г., когда 30 апреля императором было утверждено «Положение об устройстве статистической части при Министерстве внутренних дел», согласно которому Статистический отдел ЦСК МВД был преобразован в специальное статистическое учреждение на правах других департаментов МВД [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566]. Новое учреждение сохранило прежнее название -- Центральный статистический комитет.

Согласно «Положению.», ЦСК были поручены: 1) сбор, проверка, обработка и издание поступающих ежегодно из губернских, областных и городских статистических комитетов таблиц и сведений по всей Империи; 2) сбор и разработка статистических данных, необходимых для распределения земских повинностей; 3) разработка и издание статистических данных, предоставляемых другими ведомствами, на основании решений Статистического совета; 4) предоставление другим ведомствам статистических сведений, собираемых ЦСК; 5) выполнение различных единовременных статистических работ по поручению министра внутренних дел или на основании решений Статистического совета [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566].

Штат ЦСК и затраты на его содержание, согласно «Положению...» от 30 апреля 1863 г., показаны в табл. 1.

Таблица 1 Штат ЦСК по состоянию на 1863 г.

Источник: [Юбилейный сборник., 1913, с. 12 (ч. I)].

Как показывают данные табл. 1, сотрудники ЦСК, включая руководителя, должны были жить в казенных квартирах, оплата которых входила в смету ЦСК. Дифференциация в оплате труда, по нынешним меркам, была невелика.

Согласно «Положению.» был образован специальный Статистический совет, на который были возложены установление «правильнейших и вернейших» способов собирания и обработки статистических сведений в Российской империи и введение единообразия проведения статистических работ в стране. Статистический совет возглавлял товарищ министра внутренних дел. Его членами были директор ЦСК, один из старших редакторов ЦСК (по избранию министра), академик Императорской академии наук по кафедре статистики и политической экономии, управляющие статистическими отделениями Департамента Генерального штаба Военного министерства и Департамента сельского хозяйства Министерства государственных имуществ, а также управляющие статистическими отделениями в разных министерствах (финансов, народного просвещения, юстиции, путей сообщения, императорского двора) и главных управлениях (всего 20 человек). В Статистический совет также приглашались лица, «от которых можно было ожидать полезного содействия» [ПСЗ, 1868, т. 38, № 39566]. При этом все его члены пользовались одинаковым правом голоса. Статистическому совету было поручено: а) обсуждение вопросов производства всех статистических работ и мероприятий, касающихся сбора и обработки статистических сведений по всей империи; б) рассмотрение производства частных статистических работ отдельных ведомств и установление единой формы для издания; в) улучшение способов текущей регистрации статистических данных, получаемых из разных ведомств. Создание Статистического совета стало еще одним важным шагом в достижении открытости правительственной статистики и признания ее значения для государственного управления.