Статья: Правительственная статистика России в конце XIX - начале XX в.: проблемы и реформы

Первым председателем Статистического совета был назначен А. Г. Тройницкий, занимавший в 1861-1867 гг. должность товарища министра внутренних дел.

Почти через 10 лет, 24 мая 1875 г., круг обязанностей Статистического совета был расширен. На него были возложены: 1) обсуждение способов производства периодических переписей и других работ по административной статистике, требующих содействия и взаимного соглашения разных ведомств; 2) рассмотрение тех источников, из которых административная статистика берет свои данные и обеспечивает соответствие сведений к ее требованиям; 3) установление порядка и форм разработки и издания статистических сведений с целью достижения последующего объединения и правильного разделения труда между статистическими учреждениями разных ведомств; 4) обсуждение устройства и деятельности статистических учреждений в разных ведомствах и приготовление лиц для занятий административной статистикой; 5) определение мер по улучшению устройства статистической части в губерниях и разрешение вопросов и недоразумений, возникающих при рассмотрении статистических приложений ко Всеподданнейшим отчетам губернаторов, относительно способов и порядка собирания включаемых в эти отчеты и вообще требуемых из губерний статистических сведений; 6) установление форм тех статистических сведений, о доставлении которых правительство признает нужным обратиться к земским и городским общественным учреждениям, а также обсуждение того, какую помощь могут оказать означенным учреждениям.

В новый состав Статистического совета входили (по должности), кроме первоначально указанных лиц, профессор по кафедре статистики Петербургского университета и председатель Отделения статистики Русского географического общества.

Главой ЦСК в 1863 г. был назначен видный географ и статистик П. П. Семенов (1827-1914) (с 1906 г. -- Семенов-Тян-Шанский), руководивший ЦСК до 1882 г. Вклад П. П. Семенова в развитие российской правительственной статистики трудно переоценить. Именно Семенов -- европейски образованный ученый (окончил Петербургский университет и Берлинский университет) -- приложил громадные усилия по реформированию правительственной статистики и налаживанию деятельности ЦСК на европейском уровне. Он был непременным участником всех заседаний Международного статистического конгресса с его основания в 1853 г. и до последнего созыва в 1876 г. По инициативе П. П. Семенова в 1870 г. в России состоялся первый и единственный Всероссийский статистический съезд, собравший секретарей губернских статистических комитетов, на котором был обсужден проект первой Всеобщей переписи населения (проведенной, как известно, лишь в 1897 г.). Характеризуя ситуацию с низовыми статистическими органами в России, П. П. Семенов на Международном статистическом конгрессе, состоявшемся в Петербурге в 1872 г., отмечал: «Для того чтобы административная статистика имела хорошие материалы, недостаточно иметь хорошо устроенные специальные учреждения, необходимо, чтобы, с одной стороны, население, если и не понимало важности собирания статистических сведений, то смотрело бы на него без недоверия, а с другой -- чтобы низшие административные органы, стоящие посредниками между специальными учреждениями и населением, вносили бы в исполнение своих обязанностей необходимую заботливость и разумность. Как бы ни было хорошо устроено статистическое учреждение, оно не может иметь других данных для обработки и сводки в таблицы, как те, которые доставляются ему низшими органами и населением; достоверность и качество получаемых результатов зависит необходимо от степени образования тех и других и от их привычки к статистическим операциям» [Янсон, 1887, с. 149].

П. П. Семенову удалось привлечь к статистической работе лучшие силы: секретарями губернских статистических комитетов были Е. Н. Анучин (1831-1905), В. И. Покровский (1838-1915), М. А. Саблин (1842-1898), Ф. А. Щербина (18491936) и др. П. П. Семенов, по свидетельству В. И. Покровского, был для них «твердым и опытным руководителем, заботившимся прежде всего о научной добросовестности собирания и разработки материала» [Кауфман, 1922, с. 49]. А. А. Кауфман, знавший Семенова, отмечал, что «кипучая и разносторонняя» работа П. П. Семенова и привлеченных им сотрудников, в числе которых были В. П. Безобразов (1828-1889) и Л. Н. Майков (1830-1900) (впоследствии академики), И. И. Кауфман (1848-1916) (впоследствии профессор Петербургского университета), И. И. Вильсон (1836-1914) и др., «позволяла думать, что реорганизованные в 1863 и 1875 гг. центральные статистические учреждения станут действительным, если не формальным, то идейным центром русской административной статистики и существенным звеном в развитии русской статистической науки» [Кауфман, 1922, с. 50]. Он подчеркивал, что деятельность Семенова на посту главы ЦСК и Статистического совета отличалась тем, что «здесь он был не только главою и руководителем -- он был вместе с тем первым работником» [Кауфман, 1928, с. 211]. Нередко Семенов сам брался за сверку статистических таблиц и сводку данных, особенно по материалам поземельной переписи 1877-1878 гг. «Реформа 1863 г. создала нечто близкое к намеченной западноевропейской практикой и санкционированной конгрессами схеме центральных статистических учреждений» [Кауфман, 1928, с. 210].

Положительным итогом реформы правительственной статистики 1863 г. было утверждение ЦСК в качестве самостоятельного департамента, а также упорядочение его штатов и укрепление материальной базы. Но фактически произошло лишь восстановление status quo в положении Комитета, существовавшее до 1858 г. Поэтому с первых шагов деятельности ЦСК стали проявляться несоответствия между масштабами поставленных задач и реальными возможностями.

В 1870 г. в штат ЦСК были добавлены две должности младшего редактора и упразднена должность помощника секретаря. Была увеличена сумма и на канцелярские и хозяйственные расходы. Общая смета расходов по ЦСК составила 37 804 руб. 24 коп. [Юбилейный сборник..., 1913, с. 13 (ч. I)].

Наряду с деятельностью ЦСК МВД, в России всегда существовала система ведомственной статистики. Причем долгое время между ведомствами не было координации сбора данных. Возникла потребность в понимании качества тех данных, которые собирались помимо ЦСК. По инициативе П. П. Семенова 14 мая 1864 г. ЦСК принял решение об изучении этого вопроса под руководством Е. К. Огородникова (1816-1884). Полученные результаты были обобщены и вошли в обзор системы статистической отчетности в разрезе министерств и ведомств (табл. 2).

Таблица 2 Тематика и количество форм статистической отчетности по министерствам и ведомствам России, середина 1860-х гг.

Примечания: Министерства: ВД -- внутренних дел, ГИ -- государственных имуществ, У -- уделов, Ф -- финансов, Ю -- юстиции, НП -- народного просвещения, ПС -- путей сообщения, ПиТ -- почты и телеграфа, В -- военное, М -- морское; Ведомства: СС -- Священного синода, УиМ -- Учреждений императрицы Марии, КЕИВ -- Кабинет Его Императорского Величества. Составлено по: [Огородников (ред.), 1867, прилож. 1].

Подготовленный обзор показал, что в России регулярно разрабатывалось более 400 форм статистической отчетности. Как отмечал Е. К. Огородников в предисловии к публикации, в состав 410 форм отчетности «не вошли все те нередко многочисленные записи, кои... относятся до контроля о движении дел или движении сумм из одной инстанции в другую, а также и те записи, кои, при тождественности их содержания, представляют одни и те же передаточные формы, дополняемые в разных инстанциях» [Общий обзор записей., 1867, с. I]. По его же оценкам, объем информации, содержавшийся в этих формах в 1865 г., превышал объем данных форм первичной отчетности в 2-3 раза и постоянно рос. Исследование выявило значительный объем дублирования данных по одним вопросам и полное их отсутствие -- по другим. Нередки были случаи, когда какое-либо министерство собирало сведения по любым вопросам, кроме тех, которые относились к его деятельности. Кроме того, было выявлено дублирование внутри самих форм. Из 410 форм отчетности, по расчетам комиссии ЦСК, практически полностью совпадали 144 формы, а из остальных 266 форм 166 значительно повторяли друг друга. Такое положение во многом объясняется изолированным развитием ведомственной статистики в отрыве от деятельности ЦСК и отсутствием координации статистических работ до 1863 г.

С начала 1880-х гг. сметы расходов на содержание ЦСК стали расти. Так, в феврале 1882 г. Государственный совет разрешил выделять из Государственного казначейства 12 000 руб. ежегодно на статистические работы и их издание. В 1883 и 1884 гг. по представлению МВД были выделены средства на издание статистических сведений о посеве и урожаях хлебов в Европейской России: в 1883 г. -- 6 тыс. руб., 1884 г. -- 6,5 тыс. руб., в 1885-1887 гг. на расходы по сбору таких же сведений и их публикацию выделялось по 7 тыс. руб. [Юбилейный сборник., 1913, с. 13-14 (ч. I)]. Это позволило организовать своевременный выпуск сборников с добавлением картограмм. Правительство получило возможность увидеть урожайность и обеспеченность продовольствием в разных местностях страны. Своевременное представление сведений позволило оперативно принимать меры по распределению и взиманию разного рода повинностей с населения. Признав положительными результаты такой работы, Государственный совет разрешил выделять ежегодно, начиная с 1888 г., по 7 тыс. руб. на их выполнение. Однако средств на статистические работы было явно недостаточно. В подтверждение этого А. И. Чупров (1842-1908) проводил сравнение с Германией, подчеркивая, что если в 1893 г. годовой расход ЦСК МВД составлял 74 076 руб., то в Германии Имперскому бюро по смете на 1890-1891 гг. было отпущено 701 тыс. марок (примерно 320 тыс. руб.). В результате этого «значительные работы по местной статистике составляют у нас вообще редкое явление, возможное лишь благодаря личной энергии и любви к делу отдельных деятелей» [Чупров, 1910, с. 67].

В учебнике «Теория статистики», по которому училось не одно поколение экономистов, профессор Петербургского университета Ю. Э. Янсон (18351893) дал весьма жесткую характеристику организации статистики в России в 1870-1880-х гг. Он отмечал, что из-за того, что административная статистика в России находится в ведении МВД, «она лишена правильного устройства, полноты и достоверности, несмотря на целую систему статистических учреждений, по-видимому долженствующих вполне обеспечивать ее». Этот вывод он объяснял шестью причинами. Во-первых, тем, что «статистика не только в прежнее время, но и теперь еще считается чем-то ненужным, чем-то таким, без чего можно обходиться». Она рассматривается как «выдумка ученых, пригодная для Запада, для нас лишняя и неудобоприменимая... у нас всегда считалось, что статистикой может заниматься каждый чиновник, и не видели в собирании статистических данных одной из важнейших отраслей государственного управления.». Во-вторых, административная статистика «не представлялась никогда законодателю в виде цельной системы: она создавалась разновременно разными указами и распоряжениями, ничем друг с другом не связанными.». Отсутствие закона, регулирующего местные административные учреждения и органы самоуправления в плане сбора статистических данных парализует деятельность этих органов. В-третьих, при создании новых учреждений, связанных с «народной жизнью», роль административной статистики вообще не рассматривалась. Так, например, в положении о земских учреждениях, положении о податной и фабричной инспекциях не предусматривалось статистических функций этих учреждений. В-четвертых, между разными статистическими учреждениями «не существует правильного разграничения статистической деятельности, вследствие чего одни и те же данные собираются разными ведомствами, из разных источников, данные эти не сличаются друг с другом, расходятся, друг другу противоречат». В-пятых, «вопреки здравым началам устройства статистических органов, наверху, в центральных учреждениях. мы находим децентрализацию статистической деятельности, внизу напротив -- централизацию». При этом «низшие органы» соединяют свои обязанности по статистике с другими административными работами и «покинуты в этом отношении на произвол судьбы». Сделан был упрек и центральным статистическим органам, которые «не видят первичных цифр, потому что все бремя якобы сводки их лежит не только на местных органах, но даже на низших». В-шестых, в России находятся в «совершенном неустройстве самые основные статистические источники: у нас нет кадастра, никогда не было правильной переписи населения» [Янсон, 1887, с. 126-127]. Столь суровая критика административной статистики, конечно, имела под собой основание, но не следует забывать и тот рывок, который был сделан благодаря деятельности П. П. Семенова.