Следует отметить, что реализация постановления Правительства РФ от 21.09.2020 № 1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения» фактически стимулирует нецелевое использование хозяйствующими субъектами земель сельскохозяйственного назначения, в том числе существенно затрудняет изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения по этому основанию и прогнозируемо приведет к дальнейшему выбытию земель сельскохозяйственного назначения из севооборота. При этом допускается осуществление на землях сельскохозяйственного назначения таких видов предпринимательской деятельности в области использования лесов, как создание лесных плантаций и их эксплуатация, переработка древесины и иных лесных ресурсов. Более того, установлено требование по проведению мероприятий по воспроизводству лесов на землях сельскохозяйственного назначения. Тем самым закрепляется длительное, неоднократное и нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения, создаются условия для реализации беспрерывного цикла по использованию лесов на сельскохозяйственных землях.
Постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации» утверждены признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации. Однако если до настоящего времени нарушением являлась залесенность (закустаренность) 15 процентов пахотного земельного участка и 30 процентов земельного участка других сельскохозяйственных угодий, то сегодня нарушением считается залесенность (закустаренность) 50 процентов и более площади земельного участка вне зависимости от вида сельскохозяйственных угодий.
Даже в отношении особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий рассматриваемое пороговое значение установлено на уровне 20 процентов. Если ранее признаком неиспользования земельного участка было непроизводство работ по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы на пашне, сенокошения на сенокосах, выпаса скота на пастбищах, то теперь можно не использовать до 75 процентов площади земельного участка, и нарушением это считаться не будет. Установленные признаки фактически узаконивают деятельность недобросовестных землепользователей и способствуют нецелевому использованию сельскохозяйственных земель.
В целом же интенсивность использования находящихся в обороте сельскохозяйственных земель постоянно увеличивается, имеются риски достижения предела роста производства сельскохозяйственной продукции, для минимизации которых требуются, с одной стороны, целенаправленные усилия по сохранению, воспроизводству и увеличению плодородия почв, а с другой - вовлечение в оборот новых земель, пригодных для сельскохозяйственного производства.»
Вопросы воспроизводства плодородия почв, используемых в сельском хозяйстве. В российском праве не только отсутствует полноценное, научно обоснованное и легальное (юридически значимое), общеправовое, точное, однозначное, дефинированное, устоявшееся, неконтекстное определение «почвы» и ее «плодородия» как фундаментального уникального свойства [7, 8 и др.], но аналогичные проблемы возникают также с термином «земля».
«Конституция Российской Федерации» (принятая всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) закрепила (ст. 9, п. 1) режим использования и охраны за землями других природных ресурсов в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Следовательно, «земля» - основа жизни и деятельности.
Ст. 36, п. 2. гласит, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, а условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (п. 3).
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в статье 1 определил, что природная среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а среди компонентов природной среды выделил как землю, так и почву. Пахотные почвы можно также, вероятно, отнести и к природно-антропогенным объектам.
В настоящее время в стране действуют порядка 800 нормативных правовых актов, касающихся регулирования земельных отношений федерального уровня и до 20 000 - региональных. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее - Кодекс) закрепил понятие «земельный участок» как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю. Он является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Земельный участок - это вид объекта недвижимости, имеющий границы в пространстве. Согласно логике законодателя, земля представляет собой совокупность земельных участков, имеет двумерные характеристики и, следуя этой логике дальше, может совсем не иметь «почвы» или «почвенного слоя».
На наш взгляд, термины «земля» и «земельный участок» не являются тождественными по смыслу. Прежде всего, потому, что не вся территория РФ поделена на земельные участки. Большие площади земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения, в нашей стране не разграничены [10].
«Земля» - это природный объект и природный ресурс, что, в том числе, закреплено в Кодексе (см. ниже). Земельный участок - это индивидуализированный ограниченный на местности объект права собственности, сведения о котором отражены в государственном кадастре недвижимости. Границы земельного участка устанавливаются формально без учета качественных характеристик земель или почв, а виды разрешенного использования - в соответствии с целевым назначением земли, на которой он расположен.
Развито это положение в недавно вступившем в действие Приказе Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного
использования земельных участков». Сельскохозяйственное использование подразумевает ведение сельского хозяйства, а содержание данного вида разрешенного использования включает в себя список с кодами 1.1-1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции (табл. 1). Достаточно проанализировать пункт «обеспечение сельскохозяйственного производства» (код 1.18), где на используемом земельном участке предусмотрено наличие машиннотранспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства.
Здесь следует напомнить, что согласно статье 8.6. «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ предусмотрена ответственность за самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы (п.1), уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (п.2). Наличие в законодательстве объекта правовой охраны -- «плодородного слоя почв» создает необходимость его правового определения. С другой стороны, остается неясным, как это будет трактоваться в случае возведения объектов капитального строительства на землях сельскохозяйственного назначения.
Таблица 1. Приложение к приказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков (извлечение)
|
Наименование вида разрешенного использования земельного участка |
Описание вида разрешенного использования земельного участка |
Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка |
|
|
Сельскохозяйственное использование |
Ведение сельского хозяйства. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1-1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции |
1.0 |
|
|
Растениеводство |
Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственных культур. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.2-1.6 |
1.1 |
|
|
Выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур |
Осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством зерновых, бобовых, кормовых, технических, масличных, эфиромасличных и иных сельскохозяйственных культур |
1.2 |
|
|
Овощеводство |
Осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством картофеля, листовых, плодовых, луковичных и бахчевых сельскохозяйственных культур, в том числе с использованием теплиц |
1.3 |
|
|
Наименование вида разрешенного использования земельного участка |
Описание вида разрешенного использования земельного участка |
Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка |
|
|
Выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур |
Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством чая, лекарственных и цветочных культур |
1.4 |
|
|
Садоводство |
Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур |
1.5 |
|
|
Выращивание льна и конопли |
Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием льна, конопли |
1.6 |
|
|
Животноводство |
Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с производством продукции животноводства, в том числе сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала), размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных, производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.8-1.11, 1.15, 1.19, 1.20 |
1.7 |
|
|
Наименование вида разрешенного использования земельного участка |
Описание вида разрешенного использования земельного участка |
Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка |
|
|
Скотоводство |
Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с разведением сельскохозяйственных животных (крупного рогатого скота, овец, коз, лошадей, верблюдов, оленей); сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, производство кормов, размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала) |
1.8 |
|
|
Звероводство |
Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением в неволе ценных пушных зверей; размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала) |
1.9 |
|
|
Птицеводство |
Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением домашних пород птиц, в том числе водоплавающих; размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции птицеводства; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала) |
1.10 |
|
|
Наименование вида разрешенного использования земельного участка |
Описание вида разрешенного использования земельного участка |
Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка |
|
|
размещение коллекций генетических ресурсов растений |
|||
|
Хранение и переработка сельскохозяйственной продукции |
Размещение зданий, сооружений, используемых для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции |
1.15 |
|
|
Ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках |
Производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства |
1.16 |
|
|
Питомники |
Выращивание и реализация подроста деревьев и кустарников, используемых в сельском хозяйстве, а также иных сельскохозяйственных культур для получения рассады и семян; размещение сооружений, необходимых для указанных видов сельскохозяйственного производства |
1.17 |
|
|
Обеспечение сельскохозяйственного производства |
Размещение машинно-транспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства |
1.18 |
|
|
Сенокошение |
Кошение трав, сбор и заготовка сена |
1.19 |
|
|
Выпас сельскохозяйственных животных |
Выпас сельскохозяйственных животных |
1.20 |
|
|
Наименование вида разрешенного использования земельного участка |
Описание вида разрешенного использования земельного участка |
Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка |
|
|
Свиноводство |
Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением свиней; размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала) |
1.11 |
|
|
Пчеловодство |
Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, по разведению, содержанию и использованию пчел и иных полезных насекомых; размещение ульев, иных объектов и оборудования, необходимого для пчеловодства и разведения иных полезных насекомых; размещение сооружений, используемых для хранения и первичной переработки продукции пчеловодства |
1.12 |
|
|
Рыбоводство |
Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием, выращиванием объектов рыбоводства (аквакультуры); размещение зданий, сооружений, оборудования, необходимых для осуществления рыбоводства (аквакультуры) |
1.13 |
|
|
Научное обеспечение сельского хозяйства |
Осуществление научной и селекционной работы, ведения сельского хозяйства для получения ценных с научной точки зрения образцов растительного и животного мира; |
1.14 |
В Кодексе (ст. 1, п. 1) перечислены основные принципы земельного законодательства, среди них: учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;
приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.
Согласно Кодексу, термин «почва» не адекватен термину «земли». Суждения о том, что «почва» является особым объектом права, неоднократно высказывались ранее [11-15 и др.].
Целями охраны земель (ст. 12) являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях