МГУ имени М.В. Ломоносова
Почва в биосфере и в современном российском праве. Сообщение 4. Почвенные ресурсы в АПК страны
Хомяков Д.М.
Гогмачадзе Г.Д.
Аннотация
Одной из целей национального развития может стать сохранение российских почв и их экологических функций, а единый план достижения этих целей должен обязательно включать программы осуществления мероприятий по обеспечению расширенного воспроизводства плодородия почв, используемых в агропроизводстве.
Необходимо внесение изменений в Федеральный закон 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» в части определения понятий почвы, плодородия почв, рационального использования почв и агрохимикатов.
Система государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения должна быть полной, иметь информацию о прошлом и текущем состояния плодородия почв и необходимых мероприятиях его воспроизводству.
Ключевые слова: ПОЧВА, ВОСПРОИЗВОДСТВО ПЛОДОРОДИЯ, ЗЕМЛЯ, ПРАВО, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ПОЧВЕННЫЕ РЕСУРСЫ, УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ
Введение
Проблема обеспечения продовольственной безопасности и борьбы с голодом на Земле опять вышла на первый план. На апрельском 2020 года виртуальном заседании Совета Безопасности ООН прозвучало предупреждение о возможном скором «голоде библейского масштаба». В 2019 году от голода страдало более 820 млн. человек, к концу 2020 года к ним должны были добавиться еще 265 млн. [1].
По другим оценкам, тенденция подтверждена: число людей, страдающих от голода, во всем мире медленно растет с 2014 года. После уточнения ситуации в Китае с 2000 года оказалось, что почти 690 миллионов человек голодают (9% мирового населения). Число людей, страдающих от серьезного отсутствия продовольственной безопасности, также неуклонно увеличивается. В 2019 году около 750 миллионов человек, или почти каждый десятый человек в мире, столкнулись с этой проблемой [2], а не менее 2-х млрд. человек в мире не имели постоянного доступа к безопасным, полноценным продуктам питания в достаточном количестве.
Если последние тенденции сохранятся, число людей, страдающих от голода, к 2030 году превысит 840 млн. человек. Пандемия COVID-19 может добавить к общему числу недоедающих в мире уже в 2020 году от 83 до 132 млн., в зависимости от сценария экономического роста (Объём мировой торговли, по разным оценкам, сократился по сравнению с 2019 годом на 12-15 %, а ВВП - на 4-5 %. При этом уже имеющиеся и постоянно вводимые новые ограничения и санкции затрудняют выполнение достигнутых торговых соглашений, в том числе в области сельского хозяйства. Экспорт Китая по итогам прошлого года вырос на 3,6%, до рекордных $2,59 трл., а ВВП - увеличился на 2,3%).
Особую тревогу вызывает состояние питания наиболее уязвимых групп населения, еще больше ухудшающиеся из-за воздействия COVГО-19 на здоровье и социальноэкономические последствия. Аналогичные тенденции отмечаются для населения стран с низким уровнем дохода на душу населения. Здоровое питание недоступно для более чем 3-х млрд. людей, особенно для бедных, во всех регионах мира.
Исправление ситуации невозможно без изменения странами текущей сельскохозяйственной политики и стимулирования инвестиций в сферу совершенствования функционирования продовольственных систем, основой которых являются, прежде всего, почвенные ресурсы.
В начале декабря 2020 года ООН предупредила, что в 2021 году население планеты столкнется с сильнейшим за 75 лет кризисом, вызванным пандемией коронавируса: на грани голодной смерти оказались почти 270 млн. человек. Быстро и неуклонно растет количество бедных и неимущих людей, социальное неравенство. Эти оценки Генеральный секретарь ООН А.Гутерриш повторил в докладе на Всемирном экономическом форуме в Давосе 25.01.2021 года.
Обеспечение продовольственной, национальной, экономической и экологической безопасности, а также жизни и здоровья граждан неразрывно взаимосвязаны.
В Ежегодном докладе Международного института исследования продовольственной политики (IFPRI) «Отчет о глобальной продовольственной политике 2020: создание инклюзивных продовольственных систем» [3] провозглашено, что их перестройка, с учетом бедных и уязвимых слоев населения, является приоритетной мировой социальной задачей. Она может быть реализована только в случае наличия почвенных и водных ресурсов, предоставляемых фермерам для производства
сельскохозяйственной продукции.
Очередной ежегодный доклад ФАО «Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства - 2020» был посвящен оценке водных ресурсов и возникающих проблем их наличия и использования в сельском хозяйстве [4]. Растущее население планеты и социально-экономическое развитие способствуют росту спроса на воду. Изменяется рацион питания людей, происходит переход на более водоемкие продукты, включая мясные и молочные. Следовательно, необходимы согласованные и инклюзивные стратегии деятельности в области богарного и орошаемого земледелия, животноводства, рыболовства во внутренних водоемах, аквакультуры и лесного хозяйства.
Комитет по всемирной продовольственной безопасности (КВПБ) уже более пяти лет назад (13.10.2015 года) утвердил Рамочную программу действий по обеспечению продовольственной безопасности и питания в условиях затяжных кризисов (РПД-КВПБ) [5]. Под затяжными кризисами подразумеваются ситуации продолжительных или повторяющихся кризисов, в числе прочего характеризующиеся снижением средств существования населения, ростом заболеваемости и смертности, трансформацией продовольственных систем. Они сказываются на всех четырех измерениях продовольственной безопасности: наличии, доступе, стабильности и использовании, а также на пищевом статусе многих людей. Кризисы истощают местный, национальный и международный потенциал и ресурсы, а их преодоление требует принятия наиболее действенных и эффективных политических и практических мер, строящихся с учетом всех трех измерений устойчивого развития: экономического, социального и экологического.
Среди многочисленных рекомендаций в документе есть следующие (пункт 10): способствовать устойчивому использованию природных ресурсов; содействовать политическим и практическим мерам, направленным на устранение ущерба, нанесённого природным ресурсам вследствие кризиса, и их восстановлению.
Поразивший планету и не заканчивающийся пока глобальный кризис соответствует вышеперечисленным критериям.
Общемировое значение почвенных ресурсов возрастает в связи с их дефицитом, глобальными процессами деградации и утраты почв, а также невозможностью осуществления почвенным покровом мира биосферных функций в прежнем объеме. Россия имеет максимальную среди всех стран мира площадь почвенного покрова: примерно 14,5 млн км2 - одна шестая часть планеты. Часть из них используется в сельскохозяйственном производстве. Насколько рационально осуществляется эта деятельность с учетом воспроизводства плодородия и сохранения природно-ресурсного потенциала, обеспечения устойчивого функционирования почв, являющихся неотъемлемой частью биосферы? Как повлияла на агропроизводство текущая экономическая ситуация, и имеется ли должная правовая база для этого и комплект соответствующих нормативных документов? Постараемся ответить ниже на эти вопросы.
«Конституция Российской Федерации» (принятая всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) отнесла (ст. 72) к вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов: природопользование; сельское хозяйство; охрану
окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. Аналогично и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Методика
Данное сообщение является продолжением обсуждения проблемы, начатым авторами ранее [6-8], но может рассматриваться как отдельная работа по заявленной теме.
(Примечание: выделение слова «почва» и связанных с ним терминов в цитируемых документах осуществлено нами и далее в каждом случае специально не оговаривается).
Результаты и обсуждение
Состояние правового регулирования использования почв в АПК России с учетом реализации целей устойчивого развития. Оценка ситуации в данной сфере правового регулирования была дана на заседании Президиума Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ 18.12.2020 «О мерах по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [9]. Выдержки из принятого решения приводятся ниже.
«Общая площадь сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, по данным, предоставленным Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, на 01.01.2019 года - 197,7 млн. гектаров, в том числе: общая площадь пашни - 116,24 млн. гектаров, сенокосов - 18,72 млн. гектаров, пастбищ - 57,20 млн. гектаров, залежи - 4,31 млн. гектаров, многолетних насаждений - 1,23 млн. гектаров.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683, предусмотрено, что обеспечение продовольственной безопасности осуществляется в том числе за счет повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. При этом сохранение, восстановление и повышение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения являются составляющими развития и совершенствования агропромышленного комплекса Российской Федерации.
Вопросы обеспечения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения регулируются, в частности, Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», Федеральным законом от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Водным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Кроме того, принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 308-ФЗ “О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»”. В настоящее время разрабатываются нормативные правовые акты, необходимые для реализации этого закона.
Вместе с тем Президиум Совета законодателей РФ отмечает ряд проблем, препятствующих эффективному обеспечению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения: отсутствие полной и достоверной информации о землях сельскохозяйственного назначения, их границах и качественных характеристиках, единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения; неэффективность землеустройства как комплекса мероприятий по изучению состояния почв, планированию и организации их рационального использования и охраны; неиспользование по назначению земель сельскохозяйственного назначения и последующее ухудшение их состояния; недостаточное нормативно-правовое регулирование своевременного выявления изменения состояния плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, оценки этих изменений.
Следует законодательно определить понятия почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства.
Необходимо также реализовать меры, направленные на восстановление системы профессионального образования и подготовки научных кадров в области агрохимии, мелиорации и почвоведения, а также земельных отношений, землеустройства и кадастра.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30.04.2012, отмечается, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель, интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Основными негативными процессами, приводящими к деградации почв, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, переувлажнение, засоление и осолонцевание почв.
Достижение показателей продовольственной безопасности и объема экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется за счет невосполняемых расходов резервов плодородия почв.
Состояние почв в нашей стране требует принятия комплекса мер, направленных на их сохранение, охрану и воспроизводство плодородия. По экспертным оценкам, в течение 25 лет наблюдается ежегодный отрицательный баланс основных элементов минерального питания растений. Стратегический национальный ресурс и основа устойчивого развития страны: почвы с их плодородием, - остаются недооцененными и используются ненадлежащим образом, объемы применяемых удобрений и мелиорантов недостаточны даже для простого воспроизводства плодородия. К тому же неоднородность природных условий, почвенного покрова, климата, агрометеорологических характеристик делает невозможным введение универсальных сельскохозяйственных регламентов.
По мнению Президиума Совета законодателей РФ, неэффективное использование земельных ресурсов приводит к сокращению продуктивных сельскохозяйственных угодий. Длительное неиспользование пашни и связанное с этим ухудшение ее качественных характеристик потребует больших усилий и материально-финансовых затрат на вовлечение этих земель вновь в оборот. государственный мониторинг земля
Министерством сельского хозяйства РФ разработан проект государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, согласно которому планируется вовлечение в сельскохозяйственный оборот 13 млн. гектаров неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, в том числе за счет площадей, покрытых древесно-кустарниковой растительностью.