Необходимость устройства детей более старшего возраста привела к ключевым изменениям в практике органов местного самоуправления - усыновление становится способом, посредством которого могло быть защищено долговременное благополучие не только младенцев, но и подростков, включая недееспособных детей, страдающих различного рода физическими или психическими заболеваниями.
Предметом особого внимания Комитета Хагтона явился принцип сохранения кровной семьи ребенка, «насколько это представлялось реальным» [31]. В то же время в треугольнике усыновления (ребенок - усыновители - биологические родители) права биологических родителей заняли последнее место.
Комитетом Хагтона была выработана концепция, положенная затем в основу Закона об усыновлении 1976 г. Согласно данной концепции, усыновленным детям должны были предоставляться такие же права в наследовании, какими обладали родные дети усыновителей. В результате полного прекращения отношений ребенка с биологической семьей должно было быть создано новое и не подлежащее отмене правоотношение с тремя исключениями: усыновленный ребенок не мог наследовать звание пэра; сохранялись запреты при вступлении в брак по отношению к его биологической семье; отказывалось в праве на изменение национальности и гражданства [Ibidem].
Таким образом, во второй половине XX столетия в английском законодательстве об усыновлении произошел фундаментальный сдвиг от понимания усыновления как средства создания новой семьи для бездетных лиц среднего класса английского общества к пониманию его как института, гарантирующего новую постоянную семью для ребенка, сохранявшую его связи с кровнородственной семьей и получавшую поддержку со стороны государства.
Большинство рекомендаций, сделанных Комитетом Хагтона, было принято и инкорпорировано в Закон о детях 1975 г. [10], который ужесточил требования к передаче детей на усыновление и объявил посредническую деятельность по усыновлению незаконной. Под особый контроль были взяты вопросы защиты детей - их устройство под надзором органов местного самоуправления, а также передача на усыновление с правом наследования имущества их усыновителей. Семьям усыновителей был разрешен доступ к документам о рождении реб?нка с целью установления его возможных родственников. Усыновленные дети по достижении совершеннолетнего возраста могли получать свои первоначальные свидетельства о рождении и, соответственно, устанавливать своих биологических родителей. Таким образом, принятие Закона о детях 1975 г. завершило процесс «профессионализации работы по усыновлению», являвшийся одной из главных целей деятельности комитета Хагтона, подвергнув институт усыновления полному правовому регулированию.
Очередной крупной вехой развития английского законодательства об усыновлении стал Закон об усыновлении 1976 г. [3], явившийся результатом размышлений и исследований конца 60-х - начала 70-х гг. XX столетия. Консолидировав все предшествующие законы об усыновлении, включая Закон о детях 1975 г., Закон об усыновлении 1976 г. (далее - Закон 1976 г.) получил Королевскую санкцию 22 июля 1976 г., но не был полностью введен в действие до 1 января 1988 г. Незначительные изменения были внесены в него Законом о детях 1989 г.
Закон 1976 г. был воспринят английским общественным мнением как удовлетворение ранее выдвигаемых требований по вопросам усыновления, несмотря на расхождение с практикой его применения. Он регулировал вопросы усыновления детей в течение последующих лет и содержал в себе ключевые правовые концепции, ставшие основой построения современного английского законодательства об усыновлении.
Одним из главных положений Закона 1976 г. стало право суда выносить приказ об усыновлении, который прекращал родительскую ответственность родителей ребенка и передавал ее усыновителям (ст. 12 (1), (2) Закона 1976 г.). Ребенок рассматривался как рожденный усыновителями в законном браке и как член их семьи со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. Правоотношения между ребенком и усыновителями приравнивались к тем, которые существовали между родителями и их законнорожденным ребенком. Заявить о совместном усыновлении одного и того же ребенка имели право только состоящие в браке супружеские пары (поэтому не состоящие в браке сожительствующие пары или брат и сестра, например, исключались), и агентства неизменно помещали детей в такие семьи, поддерживая заведенный порядок (ст. 14 Закона 1976 г.). Право быть усыновителями имели и одинокие лица (ст. 15 Закона 1976 г.), однако на практике такие заявления, как правило, поступали от не состоящего в браке родителя ребенка или родственника.
Закон 1976 г. предусматривал только одну форму усыновления - полное усыновление. Был расширен перечень оснований, когда для усыновления реб?нка не требовалось согласие родителей, и зафиксированы положения, предусматривающие материальное вознаграждение для усыновителей [Ibidem].
Согласно данному закону, благосостояние ребенка при усыновлении не являлось для суда принципом верховенства, который применялся при рассмотрении вопроса об опеке. Таким образом преднамеренно подчеркивалась разница между принципом верховенства и принципом первостепенности в спорном вопросе о том, какое значение для дела следует придавать благосостоянию ребенка в противовес другим обстоятельствам. По мнению проф. С. Кретни, благосостоянию ребенка должно было придаваться большее значение, чем другим обстоятельствам, но оно не должно было превалировать над ними [12, p. 426-427].
Закон об усыновлении 1976 г. предусмотрел, что ни приказ об усыновлении, ни приказ о подготовке к усыновлению не могут быть вынесены до тех пор, пока каждый из родителей или опекунов ребенка свободно и с полным пониманием происходящего не даст своего безусловного согласия на усыновление или, в качестве альтернативы, суду не потребуется их согласия на усыновление (ст. 16 (1), (2), 18 (1), 72 (1)). Требование безусловного согласия на усыновление в Законе 1976 г. явилось еще одной чертой концепции усыновления, отличавшей ее от законной опеки. Даже если усыновление отвечало всем интересам ребенка, суд не мог вынести приказ, если на это не было родительского согласия.
Несмотря на положенную в основу Закона 1976 г. концепцию, предполагавшую, что сохранение тайны усыновления является одним из жизненно важных его условий, было зафиксировано право усыновленного ребенка при достижении им совершеннолетнего возраста получать свое первоначальное свидетельство о рождении (ст. 51). Вместе с тем Закон 1976 г. не предусматривал положений, дающих право родителям получать информацию о своем ребенке [3].
Наиболее острые споры вызвал вопрос об «открытом усыновлении», допускающем возможность продолжения общения усыновленного ребенка со своими родителями и родственниками по происхождению. Закон 1976 г. предусмотрел, что приказ об усыновлении может включать в себя такие определения и условия, которые, по мнению суда, будут удовлетворять в первую очередь интересы ребенка. Несмотря на явное противоречие, английские суды никогда не отрицали, что возможность сохранения связи ребенка со своей кровнородственной семьей может стать одним из условий приказа об усыновлении. Признание получил также факт, что родительские права, которые передаются при усыновлении ребенка, не обязательно могут быть «исключительными», несмотря на то, что их передача будет абсолютно законной. Тем самым английское право усыновления изменило свой вектор развития в сторону защиты прав ребенка, лишенного попечения родителей, для создания условий, обеспечивающих долговременную заботу о нем, а не для усыновителей в целях восполнения их семьи. Факт, что кровнородственная семья могла бы сохранять какую-либо связь с ребенком и после его усыновления, противоречил как философии тайны усыновления, законодательно поддерживаемой Законом об усыновлении 1976 г., так и исключительности роли усыновителей.
С середины и до конца 1980-х гг. в практике усыновления произошли значительные изменения. Так, органами местного самоуправления путем проведения широких общественных кампаний, из которых наибольшую известность получила кампания «Будь моим родителем», организованная по схеме Британской ассоциации по усыновлению и воспитанию (BAAF), были достигнуты определенные успехи в помещении на усыновление так называемых трудных детей. Значительно выросло число усыновлений, для которых не требовалось согласие родителей ребенка, а также повсеместно увеличилось количество усыновлений детей старшего возраста, находящихся под опекой органов местного самоуправления.
Принятие в 1989 г. Закона о детях - крупного консолидированного акта, заменившего концепцию «родительских прав» на концепцию «родительской ответственности», повлекло за собой внесение некоторых изменений в законодательство об усыновлении, однако не подвергло его существенному пересмотру. Ст. 34 Закона о детях 1989 г. отнесла рассмотрение дел об усыновлении к категории «семейного судопроизводства». Первоначальный результат этих изменений выразился в росте ожиданий «открытого» усыновления, проявлением чего стала участившаяся практика кровных родителей обращаться за восстановлением права на общение с ребенком, который уже находился у приемных родителей или у будущих усыновителей.
Следует отметить, что проводимая английским правительством политика не замедлила сказаться на вопросах усыновления, следствием чего явилось снижение числа детей, подлежащих усыновлению. Так, согласно статистическим данным, если в 1991 г. в Англии и Уэльсе был усыновлен 6901 ребенок, в 1995 г. - 5480 детей, то к 1999 г. их число составило уже 4988 детей [27].
Положения Закона о детях 1989 г. побудили законодателей произвести полный пересмотр законодательства об усыновлении. Процесс его реформирования начался с создания Межведомственного комитета под эгидой Департамента здравоохранения и образования рабочей группы, результатом работы которой в сентябре 1990 г. стала публикация дискуссионных докладов «Сущность и правовые последствия усыновления» [21] и «Международные перспективы и обзор исследований, касающихся усыновления» [23]. А в 1991 г. был издан межведомственный обзор права усыновления, включивший в себя дискуссионные документы «Соглашения и свобода усыновления», «Процесс усыновления» и «Международное усыновление» [22]. Завершающей публикацией стала работа «Обзор права усыновления: доклад министрам межведомственной рабочей группы» [32], изданная в 1992 г., которой предшествовали консультации с добровольными и профессиональными организациями, отдельными специалистами в области социальной работы с детьми. В этом важном и тщательно проработанном документе освещались такие фундаментальные вопросы как сущность и правовые последствия усыновления, соглашения об усыновлении, помещение на усыновление агентствами, усыновление родственниками и приемными родителями ребенка (отчимами и мачехами), оказание услуг по усыновлению, контакты после усыновления, а также вопросы международного усыновления.
Как было отмечено в Обзоре права усыновления 1992 г., ожидалось, что усыновление будет продолжать играть «свою неоценимую роль для детей», особенно для тех, кто «не имеет возможности вернуться в свои семьи» [Ibidem]. И хотя усыновление рассматривалось в качестве последнего средства семейного воспитания ребенка, было признано его долгосрочное значение для всей последующей жизни как самих усыновителей, так и детей.
На основе Обзора права усыновления 1992 г. в следующем 1993 г. в Белой книге (White Paper) - правительственном документе по совершенствованию политики в области законодательства под названием «Усыновление: будущее»[36] были предложены решения по ряду различных спорных вопросов английского законодательства об усыновлении. Основной целью реформы законодательства об усыновлении было объявлено удовлетворение потребностей детей, а только потом - усыновителей, при этом акцент по-прежнему делался на сохранении для ребенка его кровной семьи.
С приходом к власти лейбористского правительства идея о значимости кровной семьи для ребенка стала постепенно утрачивать свое значение. Новое правительство провозгласило курс на расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере усыновления тех детей, чье возвращение в свои биологические семьи противоречило их интересам и не представлялось возможным. В докладах Социальной службы инспекторов 1996 г. и 1997 г. [17; 18] и Циркуляре органов местного самоуправления [25] в августе 1998 г. были рассмотрены вопросы, касавшиеся оказания различного рода услуг по усыновлению.
Положительная оценка усыновления была в дальнейшем положена в основу правительственной программы по оказанию услуг для детей с целью «максимизировать вклад усыновления, которое в надлежащих случаях может обеспечить постоянные семьи для детей» [37]. Следует отметить, что дальнейшее давление со стороны правительства способствовало увеличению количества усыновлений детей, находящихся под опекой органов местного самоуправления.
В июле 2000 г. было опубликовано исследование об усыновлении детей, состоящих под опекой органов местного самоуправления, где было отмечено, что «первой обязанностью социальных служб органов местного самоуправления, в случае, если дети не могут воспитываться в семье своих кровных родителей, является поиск возможностей их воспитания в родственных им семьям» [35]. По сравнению с 1993 г. позиция английского правительства по вопросам поддержки детей и усыновителей в 2000 г. значительно усилилась. Несмотря на признание того, что «воспитание детей в своих семьях предполагает для них лучшие перспективы в будущем» [Ibidem], идея о том, что следующим, после семьи, наилучшим выбором для ребенка является усыновление, получила мощный импульс к своему дальнейшему развитию.
Одним из ключевых вопросов законодательства об усыновлении, поднятых второй волной реформ в 2000 г., явилось очевидное отсутствие согласованности между Законом 1976 г. и Законом 1989 г. Если Закон 1989 г. провозглашал благосостояние ребенка принципом верховенства, то Закон 1976 г. - принципом первостепенности. Эти различия были связаны с тем, что усыновление фундаментально отличалось от других форм воспитания ребенка в семье, полностью заменяя отношения, существовавшие в его кровнородственной семье.