Практика агентств по усыновлению продолжала развиваться и в конечном счете под руководством министра внутренних дел Великобритании сэра Джона Саймона в 1936 г. был создан Комитет под председательством Флоренс Хорсбруг [30], цель которого состояла в исследовании методов деятельности обществ и агентств по усыновлению. Следуя рекомендациям этого Комитета, в 1939 г. был принят новый Закон (Правила) об усыновлении детей (далее - Закон 1939 г.) [8], запретивший юридическим лицам, кроме зарегистрированных обществ по усыновлению или органов местного самоуправления, заключать соглашения об усыновлении детей, квалифицируя их как незаконные (ст. 1 Закона 1939 г.). Закон 1939 г. также предусмотрел обязанность обществ по усыновлению проходить регистрацию по месту своего нахождения. Данный закон создал элементарные основы того, что сейчас в английском праве именуется услугами по усыновлению, хотя на том историческом этапе эти действия включали в себя только помещение ребенка на усыновление и контроль деятельности зарегистрированных обществ по усыновлению.
Кроме этого, Закон 1939 г. определил статус органов местного самоуправления, вменив им в обязанность принимать меры, содействующие усыновлению, следуя рекомендациям Комитета о том, что органы местного самоуправления должны принимать меры для усыновления любого ребенка, стараясь обходиться без передачи его под опеку государства [14, p. 324]. Им также были введены требования о судебном порядке усыновления ребенка.
Согласие матери ребенка на усыновление по-прежнему являлось одним из основных условий. Однако многие суды не настаивали на присутствии матери ребенка при рассмотрении дела об усыновлении, и в конечном счете суду было дано право обходиться без присутствия матери ребенка на судебном заседании, получив от нее предварительное письменное согласие на усыновление ее ребенка. Становилось понятным, что конфликт между желанием усыновителей сохранить информацию о себе и о ребенке в полной секретности и стремлением должностных лиц отделения Лорд-канцлера получить эту информацию как можно раньше, а также требованиями суда о необходимости получения свободного и действительного согласия матери на усыновление ребенка мог быть решен только посредством фундаментальных изменений в законодательстве.
Такие изменения произошли в 1949 г., когда был принят Закон об усыновлении, предусмотревший окончательную законную передачу родительского статуса усыновителям. Закон об усыновлении 1949 г. (далее - Закон 1949 г.) определил, что согласие матери ребенка на вынесение приказа об усыновлении может быть дано без установления личности усыновителя в целях полной и естественной интеграции ребенка в новую семью [7]. Если родители впоследствии отзовут свое согласие на том основании, что им неизвестна личность усыновителя, такой отказ будет рассматриваться как необоснованный, и суд может вынести приказ об усыновлении без получения родительского согласия (ст. 3 (1) (c) Закона 1949 г.). Желание будущих усыновителей сохранить полную секретность об усыновлении стало главным движущим мотивом реформы законодательства об усыновлении, которая ознаменовалась решительными изменениями в сторону сведения к минимуму участия биологической матери в решении вопроса о пригодности личности усыновителей для воспитания ее ребенка.
Функции органов местного самоуправления в сфере усыновления детей, закрепленные в ст. 7 (2) Закона 1949 г., заключались в том, что органы местного самоуправления имеют право «на основании вступившего в силу закона участвовать в соглашениях об усыновлении детей». При этом предусматривался трехмесячный пробационный период, в течение которого до момента вынесения приказа об усыновлении ребенок должен был находиться под надзором органов местного самоуправления. Мысль, лежавшая в основе этих нововведений, заключалась не в том, что органы местного самоуправления должны занять место добровольных обществ по усыновлению, прежде выполнявших основную работу по усыновлению, вытеснив последних и узурпировав их функции, а в том, чтобы сделать услуги по усыновлению детей более доступными, ограничив оказание посреднических услуг по усыновлению посторонними лицами. Таким образом, благодаря неоднократному пересмотру законодательства об усыновлении в первой половине XX столетия, практика усыновления получила новый импульс, развиваясь от частной или любительской деятельности к государственным формам предоставления услуг органами местного самоуправления и профессиональными агентствами по усыновлению.
Послевоенное английское общество столкнулось с социальной проблемой значительного роста числа незаконнорожденных детей у представителей среднего класса и необходимостью их устройства на семейное воспитание. «Социальное пятно» незаконнорожденности и связанные с этим финансовые трудности заставляли одиноких матерей отдавать своих детей на усыновление, как правило, состоящим в зарегистрированном браке бездетным семейным парам. На практике при усыновлении особое внимание уделялось здоровью детей и соответствию их физических характеристик физическим характеристикам их усыновителей. Миф о рождении ребенка был окружен пеленой секретности, и фикция рождения ребенка «родителями в законном браке» стала укрепляться все сильнее. Такой стереотип укоренился, и в 1951 г. усыновление младенцев составило 52% от общего числа всех усыновлений. К 1968 г. эта пропорция стала еще больше, достигнув 76% от общего числа всех усыновлений, среди которых 91% всех усыновлений составили незаконнорожденные дети. Усыновление внебрачных младенцев стало основной практикой в английском праве усыновления [9, p. 6].
В то же время новорожденные дети усыновлялись не только посторонними лицами, но также и своими биологическими матерями, отчимом или мачехой. Хотя усыновление ребенка его приемным родителем не подвергалось специальному регулированию, в период 1920-30-х гг. такие судебные приказы выносились, и к 1950 г. практика усыновления отчимом или мачехой ребенка стала обычным явлением. В ст. 1 (1) Закона 1949 г. устанавливалось, что законнорожденный ребенок может быть усыновлен своей матерью или своим отцом как самостоятельно, так и совместно со своим супругом. Таким образом, Закон об усыновлении детей 1949 г. в целом завершил создание модели усыновления, приведя английскую концепцию права усыновления в соответствие с римским правом [Ibidem].
Конец 60-х - начало 70-х гг. XX столетия ознаменовались в Англии грандиозными социальными изменениями и усилением государственного контроля в области защиты прав детей, лишенных родительского попечения. Смягчение позиции законодателей по вопросу о незаконнорожденности, расширение возможности применения контрацептивных средств, легализация абортов [1, с. 91], с одной стороны, способствовали значительному снижению числа усыновлений, а с другой - стимулировали стремление к усыновлению детей теми, кто их не имел. Желание усыновлять новорожденных оставалось по-прежнему большим. В течение того же периода изменения, касавшиеся усыновления детей их отчимами или мачехами, не были так очевидны. Однако после принятия Закона о реформе в бракоразводной сфере 1969 г., вступившего в силу в 1971 г., их число резко увеличилось, составив приблизительно 1/3 от общего числа всех усыновлений.
В течение 70-х гг. XX столетия общественное мнение продолжало меняться. Осознание того, что усыновление законнорожденного ребенка после вступления его матери в повторный брак прерывает связь ребенка с остальными кровными родственниками, происходило наряду с растущим пониманием важности установления биологического происхождения ребенка и сохранения его связей с кровнородственной семьей.
Этот вопрос созрел для законодательного пересмотра.
Наиболее значительные изменения затронули детей, находящихся под опекой органов местного самоуправления. Политика заботы о ребенке, проводимая в Соединенном Королевстве в 70-е гг. XX столетия, получила название «постоянное планирование» [28]. В значительной мере этому способствовала получившая широкую известность работа Джозефа Голдштейна, Анны Фройд и Альберта Солнита, опубликованная в 1973 году [19], в которой авторы опровергали господствующую традиционную модель мышления, утверждая, что социальный родительский статус должен преобладать над биологическим родительским статусом. Их тезисы - многие из которых для того времени были революционными - ставили своей целью усилить психологическую защиту правоотношений между приемными родителями и детьми.
Авторы другого исследования - Джейн Роув и Лидия Ламберт, опубликовавшие в 1973 г. книгу под названием «Дети, которые ждут» [33], подчеркивали необходимость долговременного планирования семейного устройства детей, находящихся под опекой, с целью последующей их передачи на усыновление.
Растущее понимание того факта, что многие дети проводят все свое детство, находясь под опекой государства, совпало с продолжающимися требованиями бездетных пар о предоставлении им возможности усыновить ребенка для восполнения своей семьи. Агентства изучали мнение потенциальных усыновителей о детях, которые могли бы быть усыновлены, и начали использовать усыновление как гарантию долговременного благосостояния детей старшего возраста. Важность усыновления данной категории детей была подчеркнута еще в Докладе об опеке детей, сделанном в 1946 г. [15], но на практике такое усыновление развивалось очень медленно.
Значительный вклад в дальнейшее развитие законодательства об усыновлении внесли рекомендации, сделанные Ведомственным комитетом Хагтона, который в 1969 г. произвел кардинальный пересмотр права, политики и практики усыновления. В докладе Комитета, опубликованном в 1972 г., главными причинами снижения числа усыновлений были названы нежелание производить на свет детей в связи с ростом благосостояния, а также изменение положения одиноких матерей, получивших возможность самостоятельно воспитывать своих детей, получать государственные пособия и успешно трудоустраиваться [13, p. 795].
В докладе Комитета Хагтона особо подчеркивалось, что ребенок является центральной фигурой при усыновлении, при котором главной целью является семейное воспитание детей, лишенных родительского попечения. В поддержку этого основного принципа Комитет рекомендовал предусмотреть в качестве основополагающей функции органов местного самоуправления предоставление комплекса услуг по усыновлению, «…которые являются всеобъемлющими по своим возможностям и доступными для всех нуждающихся на всей территории страны». В связи с этим было предложено создать хорошо контролируемую и интегрированную службу заботы о детях [31]. Таким образом, перед государственными и частными организациями, а также добровольными обществами по усыновлению была поставлена задача по развитию широкой сети услуг по усыновлению. Их общей целью являлось объединение службы по усыновлению с другими службами, осуществляющими заботу о детях, для создания благоприятных условий в целях усыновления того ребенка, для которого эта форма семейного устройства представлялась оптимальной. Комплексная служба включала в себя также и службу социальной работы с биологическими родителями ребенка, желающими отдать его на усыновление [Ibidem].
Дальнейшие рекомендации Комитета Хагтона касались основных требований, предъявляемых к усыновителям; принятие решений о соответствии усыновителей этим требованиям возлагалось на агентства по усыновлению; предлагалось также сохранять тайну усыновления до того момента, пока сами усыновители не захотят ее раскрыть. При этом особое внимание Комитета было обращено на недопустимость помещения детей на усыновление частными лицами - посредниками, не являющимися родственниками детей, что с момента вступления в силу в 1982 г. Закона о детях 1975 г. (ст. 28) стало квалифицироваться как преступление.
Комитет Хагтона также поднял многие нерешенные вопросы по реформе права усыновления, в частности, выразив беспокойство по поводу распространения концепции усыновления в отношении отчима или мачехи и их родственников. Так, в 1970 г., несмотря на то, что большинство усыновлений было произведено лицами, не имеющими родственных связей в отношении младенцев или детей, не достигших одного года, большинство усыновлений детей более старшего возраста - фактически 90% в возрастной группе от 5 до 9 лет и 84% - от 10 лет и старше - было произведено мачехами и отчимами.
Отрицательная оценка законодателей по вопросу совместного усыновления ребенка его кровным и приемным родителем незамедлительно сказалась на общем количестве таких усыновлений. Так, если в 1971 г. был вынесен 10751 приказ об усыновлении приемными родителями, и в течение 70-х гг. XX столетия судами было вынесено еще свыше 7000 приказов, что составило 70% от общего числа усыновлений, то к 1983 г. их количество снизилось до 2872, что составило 31,8% от общего количества вынесенных приказов, а в 2004 г. их было всего 1107, т.е. 23% от общего числа усыновлений [24].
По мнению Комитета Хагтона, в большинстве случаев альтернативой усыновления ребенка его родственниками, новым супругом его родителя, а также приемными родителями должна была стать опека, которая представлялась в качестве способа, обеспечивающего правовую защиту тем детям, которые проживали в семье на долговременной основе без изменения своего имени и фамилии, сохраняя, таким образом, кровнородственные связи. Идея, лежавшая в основе концепции опеки, была предельно ясна и заключалась в требовании предоставления долгосрочных гарантий и обеспечения постоянного семейного воспитания детям, оставшимся без родительского попечения, без полной передачи законных прав и обязанностей со стороны их родителей.
Комитет Хагтона рекомендовал также ввести новую процедуру, получившую название «подготовка ребенка к усыновлению» [31], положения которой были предусмотрены Законом о детях 1975 г. Это была попытка решить проблему, связанную с согласием на усыновление, суть которой заключалась в следующем. Следуя системе, применяемой во многих штатах США, родитель получал право принять окончательное решение отказаться от своих родительских прав и обязанностей в отношении своего ребенка в целях его дальнейшего усыновления. Таким образом, родитель мог дать полное и безоговорочное согласие на усыновление без указания конкретного лица на первоначальной стадии процесса усыновления - до того, как ребенок был помещен на усыновление или до вынесения окончательного приказа об усыновлении. Если ребенок находился под опекой органов местного самоуправления, то они или зарегистрированные агентства по усыновлению получали право обращаться в суд с заявлением о передаче им родительских прав и обязанностей [Ibidem]. Это означало, что ребенок мог быть «подготовлен» для усыновления, и впоследствии приказ об усыновлении выносился без дальнейшей необходимости получения родительского согласия. Таким образом, процедура «подготовки ребенка к усыновлению» отделила процесс получения согласия родителей на усыновление от непосредственной передачи ребенка на усыновление (ст. 14, 18 Закона о детях 1975 г.), устранив тем самым существовавшую долгое время зависимость между согласием родителей и усыновлением, когда родители могли давать свое согласие на усыновление только конкретным лицам. Однако приказ о подготовке к усыновлению в отличие от приказа об усыновлении, который должен был обычно следовать после него, не влиял на статус родителей как таковой. Законодательство предусмотрело определенную меру защиты для родителя на тот случай, если ребенок не будет усыновлен, однако эти положения привели к возникновению ряда проблем [26, p. 220]. В действительности ребенок оказывался в уникальном правовом «заточении», а его родители не сохраняли по отношению к нему родительских прав.