внутриредакционную деятельность. Журналисты в своей работе должны представлять интересы только аудитории своего СМИ. Как профессиональное преступление следует рассматривать получение при любых обстоятельствах платы за распространение ложной или сокрытие истинной информации. Журналистская деятельность несовместима со скрытой рекламой.
Законом Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. «О средствах массовой информации» гарантируется свобода слова и прямо запрещается цензура. Эти положения закона воспроизводят ст. 20 Конституции Республики Казахстан. Сегодня в стране действительно нет прямой цензуры. Это один из плодов демократизации. Однако на современном этапе не менее опасным фактором стала «самоцензура». Ежедневно журналисты и редакторы в процессе выполнения своих обязанностей подвергают себя внутренней цензуре, и это — очень большая опасность. Журналисты опасаются писать о некоторых фактах, предвидя, что тем самым навлекут на себя беду. Многие факты коррупции во власти остаются скрытыми вследствие самоцензуры.
Некоторые недобросовестные чиновники, занимающие высокое положение в правительстве и государственных учреждениях, избегают общения и контактов со СМИ. Эти лица оберегают нормы, ограничивающие права СМИ, потому что они предоставляют им защиту от журналистских расследований. В противном случае возникают, ситуации, когда отдельные журналисты и в целом средства массовой информации (электронные и печатные) подвергаются административному, а чаще уголовному преследованию.
Наиболее распространенными обвинениями в адрес журналиста являются:
-искажение фактов,
-бесцеремонное вторжение в частную жизнь,
-оскорбление чести и достоинства,
-присвоение права говорить от имени других,
-распространение сведений секретного характера.
Вэтой связи становится необходимой импламентация в национальное законодательство рекомендаций, разработанных международными организациями в области гуманитарных прав.
Вот некоторые из рекомендаций, заслуживающих внимания:
1.уполномоченные органы по защите прав человека и НПО должны поддерживать тесные и прочные рабочие отношения со СМИ как с партнерами в борьбе с коррупцией;
2.журналистские расследования должны поощряться; необходимы специальные подготовительные программы, чтобы обеспечить журналистов навыками поиска и раскрытия незаконной деятельности;
3.необходимы программы, позволяющие людям высказывать озабоченность и мнения по вопросам борьбы с коррупцией и незаконной деятельностью; это позволит поощрить участие граждан в планировании, имплементации, оценке программ, нацеленных на восстановление честности;
4.владельцы СМИ должны бороться с коррупцией в своем окружении и побуждать свои СМИ бороться с коррупцией, наркобизнесом и другими пороками общества;
5.правительство должно принять закон о свободе доступа к информации. Эта законодательная база предоставит СМИ право доступа к информации. Сегодня, при
76
отсутствии данного закона, некоторые должностные лица пользуются защитой от СМИ, поскольку относят запрашиваемую информацию к разряду закрытой.
ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
Доступ к информации — один из основных показателей соблюдения прав и свобод человека. Право на доступ к информации — конституционное право граждан Республики Казахстан. Пункт 2 ст. 20 Конституции гласит: «Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом».
Однако имеется множество ограничений, в том числе законодательных, нарушающих право на доступ к информации и право выражения собственного мнения.
Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. «О национальной безопасности Республики Казахстан» содержит ст. 26 под названием «Обеспечение информационной безопасности», накладывающую некоторые ограничения на деятельность СМИ. Так, в соответствии с п. 2 п. 5 ст. 26 закона запрещается «распространение на территории Республики Казахстан печатной продукции, теле- и радиопередач, зарубежных средств массовой информации, содержание которых подрывает национальную безопасность». Это ограничение кажется оправданным, однако вопрос заключается в том, что именно включать в понятие «национальная безопасность». Если затрагиваются интересы отдельных высокопоставленных чиновников или стабильность политического режима и личной власти определенного лица, могут ли власти ограничить деятельность иностранных СМИ? Да, поскольку ввиду ограничений (явных и скрытых), накладываемых на деятельность местных СМИ, иностранные СМИ остаются единственным источником информации, содержание которой не подконтрольно властям. В случае распространения подобной информации иностранными СМИ создается угроза того, что внутри страны станет известно о фактах коррупции в госаппарате.
Также закон о национальной безопасности запрещает иностранным физическим и юридическим лицам, а также лицам без гражданства прямо и (или) косвенно владеть, пользоваться, распоряжаться и (или) управлять более 20 процентами пакета акций (долей, паев) юридического лица — представителя средства массовой информации в Республике Казахстан или осуществляющего деятельность в этой сфере (п. 4 п. 5 ст. 26 закона).
В Республике Казахстан до сих пор нет закона о свободе доступа к информации. Тем не менее, необходимость принятия подобного закона ощущается ежедневно. К примеру, в настоящее время в большинстве официальных учреждений нет утвержденных правил аккредитации журналистов, что позволяет пресс-службам абсолютно произвольно допускать или не допускать журналистов на официальные мероприятия. В то же время мировой опыт свидетельствует: аккредитованные журналисты приходят в органы власти как на работу, имея там оборудованные офисы и полный доступ ко всей открытой информации.
Предлагаемые ниже принципы для национальных и международных организаций ориентированы, в первую очередь, на национальные законодательства о свободе доступа к информации, но равным образом могут применяться в отношении информации, которой владеют межгосударственные органы, такие как ООН и Европейский Союз.
77
Принципы основаны на международных и региональных законодательствах и стандартах, развивающих государственную практику (в соответствии с национальными законами и постановлениями национальных судов), и общих положениях законодательств, признаваемых сообществом наций. Они являются продуктом долговременного изучения, анализа и консультаций.
Принцип 1. Законодательство о свободе доступа к информации должно руководствоваться принципом максимальной открытости.
Принцип максимальной открытости устанавливает презумпцию того, что вся информация должна подлежать раскрытию за исключением ограниченного количества ситуаций (см. ниже Принцип 4). Данный принцип кратко излагает основные причины, лежащие в основе самой концепции свободы доступа к информации, и в идеале должен обеспечиваться конституцией, чтобы стало ясно, что право на информацию является одним из основополагающих прав. Первостепенной целью законодательства должно стать обеспечение максимальной открытости на практике.
Принцип 2. Общественные структуры должны быть обязаны публиковать ключевую информацию.
Свобода доступа к информации означает не только налагаемую на общественные структуры обязанность отвечать на запросы на информацию, но также обязанность публиковать и широко распространять документы, относящиеся к области общественных интересов, с некоторыми исключениями, относящимися к области ресурсов и мощностей. Какая информация должна публиковаться, зависит от общественной структуры. Закон должен при этом устанавливать как в целом обязанность публиковать информацию, так и ключевые категории информации, подлежащей опубликованию.
Принцип 3. Общественные структуры должны активно пропагандировать открытые формы правления.
Информирование общественности о правах и развитие культуры открытости правительства является чрезвычайно важным для достижения целей свободы доступа к информации. В самом деле, опыт разных стран показывает, что неуправляемые общественные структуры могут подорвать даже самое прогрессивное законодательство. Таким образом, деятельность по развитию открытости является важной составляющей свободы доступа к информации. Конкретные меры в этом направлении могут отличаться в каждой стране, в зависимости от таких факторов, как способ организации гражданских служб, основные препятствия на пути к свободному доступу к информации, уровень грамотности и кругозор общества в целом. Закон должен предусматривать, чтобы данной деятельности уделялись достаточные ресурсы и внимание.
Принцип 4. Список исключений должен быть четким, ограниченным и включать строгую систему проверки на угрозу и общественные интересы.
Индивидуальные запросы на информацию должны удовлетворяться кроме случаев, когда информация попадает в ограниченную группу исключений. Отказ в предоставлении информации не является правомочным, если информация не проходит жесткую проверку из трех частей: она должна иметь отношение к четко изложенным в законе обоснованным целям; раскрытие информации должно представлять угрозу и существенную опасность для данной цели; и предполагаемый ущерб должен быть больше, чем общественный интерес в данной информации. Ни одна общественная структура не может быть
78
полностью исключена из компетенции закона, даже если большинство ее функций подпадает в зону исключений. Это относится ко всем ветвям власти (исполнительная, законодательная, судебная), а также всем функциям правительства (включая, например, органы безопасности). Нераскрытие информации должно обосновываться в каждом конкретном случае.
Принцип 6. Цена запроса не должна быть чрезмерно высокой, чтобы не сдерживать желание граждан получать информацию.
Цена на получение информации от общественной структуры не должна быть настолько высока, чтобы отпугивать потенциальных заявителей, исходя из того, что основная цель закона о свободе информации — обеспечить открытый доступ к информации. Установлено, что долговременный эффект от открытости значительно превосходит затраты. В любом случае, опыт других стран подсказывает, что цена на доступ не является эффективным средством компенсации расходов на механизм свободы доступа к информации.
Принцип 7. Совещания общественных структур должны быть открыты общественности.
Свобода доступа к информации включает право общественности знать, чем занимается правительство, и участвовать в процессе принятия решений. Законодательство о свободе доступа к информации должно, таким образом, устанавливать презумпцию того, что все совещания правительственных органов должны быть открыты общественности. В данном контексте, в первую очередь, речь идет о деятельности структур, принимающих решения. К деятельности совещательных органов этот принцип не относится. Не распространяется его действие и на органы политических партий, которые не входят в правительственные учреждения.
Принцип 8. Законы, которые не соответствуют принципу максимальной открытости, должны быть дополнены или отменены.
Закон о свободе доступа к информации должен предусматривать, чтобы другие законы интерпретировались, насколько это возможно, в соответствии с его положениями. Там, где это невозможно, другие законы, имеющие отношение к информации, представляющей общественный интерес, должны регулироваться принципами, лежащими в основе законодательства о свободе информации. Положения об исключениях закона о свободе доступа к информации должны быть исчерпывающими, и другие законы не должны расширять этот список. В частности, закон о государственной тайне не должен объявлять незаконным разглашение официальными лицами информации, которую они обязаны раскрыть в соответствии с законом о свободе доступа к информации. Необходимо привести все законы, регулирующие доступ к информации, в соответствие с принципами, на которых базируется закон о свободе доступа к информации на длительный период.
Помимо этого, официальные лица должны быть защищены от санкций в тех случаях, когда они обоснованно и добросовестно раскрыли информацию в ответ на запрос, даже если впоследствии выяснилось, что информация не подлежала раскрытию. Другими словами, культура секретности, господствующая во многих правительственных учреждениях, будет поддерживаться, если официальные лица будут чрезмерно опасаться отвечать на запросы на информацию, просто чтобы не рисковать лишний раз.
79
Принцип 9. Лица, разглашающие информацию о правонарушениях, должны быть защищены.
Лица, разглашающие информацию о правонарушениях, должны быть защищены от любых правовых, административных и трудовых санкций. В данном контексте понятие «правонарушение» включает уголовные преступления, неподчинение требованиям закона, судебные ошибки, коррупцию и нечестность, а также серьезные ошибки управления в рамках общественной структуры. Сюда можно также включить серьезную угрозу здоровью, безопасности, окружающей среде, вне зависимости от того, связано ли это с правонарушением частного лица или нет. Информаторы должны находиться под защитой, если они действуют из лучших побуждений и полагают, что их информация правдива и свидетельствует о правонарушении. Такая защита должна предоставляться, даже когда раскрытие этой информации в другом случае считалось бы нарушением требований закона и трудового договора.
Выводы могут быть сформулированы в одной фразе: только профессиональная независимость и экономическая прозрачность СМИ, дополненные журналистской этикой, сделают прессу надежным инструментом общества в борьбе против коррупции, по существу, вырвав средства массовой информации из рук непосредственно коррупционеров.
Журналистская этика относится не только к морально-нравственной сфере, но и к профессиональной. Проблема всех кодексов журналистской этики в том, что они не имеют силы закона, поэтому многие журналисты отказываются их соблюдать. Приверженность единой для всех журналистов профессиональной этике может помочь журналистам уберечь от окончательного разрушения единое информационное пространство и таким образом значительно сократить возможности для сокрытия коррупции.
Существует необходимость подготовки проекта закона об экономических отношениях в сфере массовой информации. Речь в нем должна идти о прозрачности рынка СМИ, о прозрачности, в первую очередь, отношений собственности. Необходимо законодательно установить обязанность по раскрытию информации в отношении собственников СМИ, источников и сумм, использованных для приобретения СМИ. Нужно пытаться даже в отсутствие закона ежедневно решать эту проблему, чтобы обеспечить разделение медиабизнеса и журналистики, рекламы и информации.
80