Необходимость освещения данной темы вызвана выявлением большого количества нарушений при использовании данного закупочного метода. И главными причинами нарушений могут быть как личная заинтересованность субъекта закупки, так и его профессиональная безграмотность. И для того, чтобы выработать решение проблем проведения открытого конкурса, нужно разобраться с причинами их возникновения.
Открытый конкурс представляет собой достаточно сложный вид из конкурентных процедур.
Под открытым конкурсом понимается такой вид конкурентных процедур, при котором информация о его проведении сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения извещения в информационной системе, к участникам закупки предъявляются единые требования, а основанием выбора победителя является наилучшее предложение участника[48, с. 109].
Открытый конкурс, как способ закупки, предназначен для закупки емких, технически сложных работ и услуг, поставки дорогостоящего оборудования, где для выявления победителя в качестве предложения одной цены недостаточно, необходима совокупность нескольких критериев.
Как правило, для открытого конкурса характерна начальная (максимальная) цена контракта выше 500 тыс. руб.; из видов работ и услуг используются те, которые исключены из аукционного перечня (согласно распоряжению Правительства РФ № 2019-Р от 31.10.2013): страхование, аренда, охрана, техническое обслуживание электрооборудования, проектные и научно-исследовательские работы, разработка программного обеспечения, модернизация и поддержание информационных систем, организация мероприятий по отдыху, культуре и спорту; поставка мебели, медицинского оборудования, лекарств и т.д. Закон предусматривает возможность объединения закупок в лоты в рамках открытого конкурса. В целом процедура проведения открытого конкурса носит сложный характер: длится не менее месяца и требует больших ресурсов (подготовка конкурсной документации, оценка заявок и т.д.).
Существуют правила оформления лотов. Так, например, к числу общих положений можно отнести:
- Заказчик самостоятельно принимает решение о формировании лота, в том числе о его укрупнении или разделении;
- Общероссийские классификаторы, КТРУ, реестры и прочее не влияют на формирование лотов и не обосновывают их
- Разделение лотов на «мелкие» не всегда соответствует законодательству
При этом в одном лоте нельзя объединять:
Преференциальные и не преференциальные товары (ППРФ №№ 102, 1289, 968 и другие);
Проектирование и строительство (реконструкцию) (за исключением контрактов «жизненного цикла» и случаев, установленных ст. 110.2);
Продукцию, реализуемую на разных товарных рынках (например, мебель и компьютеры);
Лицензируемые и не лицензируемые виды деятельности (например, семинары и повышение квалификации);
Продукцию, если ее реализация должна осуществляться на большой территории (РФ, округа РФ, субъект РФ) и реализовать контракт по объективным причинам может только один поставщик (например, поставка ГСМ во всех районах области);
Препараты, включенные в Жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты и не включенные этот список;
Лекарственные препараты с разными Международными Непатентованными Наименованиями при начальной (максимальной) цены контракта свыше 1 млн. (1 тыс.) рублей.
Анализ отчетов содержащих статистическую информацию о результатах проведения закупок позволяет сделать вывод, что на 1 квартал 2019 года в Единой информационной системе (далее - ЕИС) успешно прошли регистрацию 290.688 заказчиков. Приведенные данные выше прошлогоднего результата за тот же период времени на один процент.
При этом из всего указанного выше числа участвующих, действительно осуществляли процесс закупок только 113.867 заказчиков, это составило только 39 процентов от общего числа.
На рисунке 2приведены показатели на разных уровнях о численности заказчиков, которые принимали участие в закупках в I квартале 2021 года.
Рисунок 2 – Общее количество заказчиков, осуществивших закупки, в разрезе уровней заказчиков
В I квартале 2021 года закупки осуществляли 23.717заказчиков, причем данное участие было обусловлено участием в различных государственных программах.
Статистические данные, представленные по результатам планирования закупок на 2021, а также планируемые в 2022-2023 г. в ЕИС позволили свести результаты в рисунок 3.
Рисунок 3 – Планирование закупок на 2022-2023 г.
Приведенные данные позволяют сделать вывод, что результаты планирования значительно отличаются от реального числа проводимых закупок. Указанное выше может свидетельствовать о низкой эффективности проводимого планирования закупок.
Наибольшее количество позиций планов закупок отмечено в рамках реализации Государственных программ.
Рисунок 4–Способ определения поставщиков
В течении 1 квартала 2021 года ИФНС №26 по Москверазмещено в реестре 17 контрактов, при этом общая сумма контрактов составила 7,4млн рублей. Распределение финансирования представлено на рисунке 5.
Рисунок 5– Распределение финансирования
Стоимость контрактов, заключенных в 1 квартале 2021 года приведена в рисунке 6.
Рисунок 6– Общая стоимость заключенных контрактов
Исходя из данных, представленных в реестре ЕАС на 3 %снизилось общее количество заключенных контрактов по соотношению с тем же периодом предыдущего года.
Отметим, что организация и проведение закупок для государственных и муниципальных нужд нередко требуют вмешательство судебных органов для разрешения возникающих споров. Рассмотрением подобных споров занимается ФАС РФ, в режиме жалоб, исходя из положений главы 6 Закона № 44-ФЗ.
Рисунок 7– Причины, в отношении которых были поданы жалобы
В ходе разбирательства по причинам жалоб признаны обоснованными 5 729 жалоб. За рассматриваемый период было выдано 4468 предписаний об устранении выявленных нарушений существующей системы права, регламентирующей контрактную систему в сфере закупок.
В первом квартале 2021 года ФАС России было классифицировано 6479 административных дел. В результате этого обзора было принято 5443 решения, связанных с административными штрафами
За отчетный период 2021 года наибольшее количество судебных разбирательств (2304) было возбуждено в соответствии с частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ в рамках утверждения заказчиками документов о раскрытии. которые не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации о системе закупок, из которых было возбуждено 2098 дел, на основании которых был наложен административный штраф.
Таким образом, можно сделать вывод, что на данный момент в ИФНС №26 по Москвесуществует слаженная система проведения закупок. Рассмотрим далее в работе возникающие сложности при реализации системы закупок в ИФНС №26 по Москве, а также предложим возможные пути повышения результативности закупок.
ГЛАВА 3. Проблемы Административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок и пути их решения
3.1 Основные проблемы административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок
Самым главным моментом процесса планирования является выбор поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчики часто нарушают положения действующего законодательства. При неверном выборе поставщика вся дальнейшая процедура проведения закупки окажется бессмысленной. Велика вероятность, что при проверке контрольным органом закупки заказчику придется возобновлять процедуру торгов с соответствующими изменениями.
Для того, чтобы этого не происходило, перед заказчиком стоит задача – четко сформулировать объект закупки. Правильная интерпретация своей задачи позволит специалисту контрактной системы подобрать соответствующий код ОКВЭД и ОКПД. Надо отметить, что коды ОКВЭД и ОКПД если не совпадают, то должны тематически сочетаться друг сдругом.
В описании объекта закупки нельзя указывать:
– товарные знаки,
– знаки обслуживания,
– фирменные наименования,
– патенты,
– полезные модели,
– промышленные образцы,
– наименование страны происхождения товара,
– иные требования, которые влекут за собой ограничения количества участников закупки.
При этом указание на товарный знак может быть и обоснованным. Так, например:
- к товарному знаку добавлены слова «или эквивалент» + характеристики, по которым будет определяться эквивалентность
- закупки запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование
При установлении требований к описанию участниками закупки товаров следует учесть, что
Ответственность сторон при неисполнении контракта определяет финансовую ответственность сторон за нарушение своих контрактных обязательств. Данный раздел содержит описание основных видов ответственности при неисполнении контракта, что позволит избегать нарушений по контрактным обязательствам в дальнейшей работе.
Согласно ч. 4 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ, одним из обязательных условий, которые должны быть прописаны в тексте контракта, является включение норм, предусматривающих ответственность как заказчика, так и подрядчика (поставщика, исполнителя), наступающую в случае неисполнения или же ненадлежащего исполнения ими обязательств по контракту[5].
При наличии обстоятельств, свидетельствующих о нарушении обязательств одной стороной контракта, другая сторона такого контракта имеет право требовать уплаты неустойки, выраженной штрафами и пеней.
При этом в ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ прописаны некоторые обязательные требования в части установления конкретных видов и размеров ответственности сторон за неисполнение или исполнение ненадлежащим образом предусмотренных контрактом обязательств. Вместе с тем нормы ч. 9 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ предполагают, что сторона может быть освобождена от ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств по контракту. Для этого требуются доказательства, свидетельствующие, что их реализация стала невозможной не по вине данной стороны или ввиду наличия форс-мажорных обстоятельств.
Отдельные виды неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязательств по контракту обеими сторонами рассмотрены в Приложении В.
Стоит отметить, что размер штрафов и пени определяются в процентном отношении к цене заключенного контракта. При этом, чем больше цена контракта, тем ниже процентная ставка определения суммы штрафа и пени.
Расторжение контракта (договора) является последним этапом в цепочке сложных правоотношений участников контрактной системы, после чего в правовом поле они уже будут снова существовать как отдельные субъекты, не связанные договорными обязательствами[12, с. 40].
С одной стороны, данный вопрос уже много раз являлся предметом исследования многих авторов, но при этом на практике у заказчиков и поставщиков до сих пор возникают сложности.
«Граждане и юридические лица свободны в заключении договора»? это прописано в 421 статье Гражданского кодекса Российской Федерации. Данное правило указывает нам на автономию воли субъектов, в соответствии с которой стороны имеют достаточно широкий круг возможностей при составлении договора, определяя свои условия и включая элементы различных договоров.
Согласно нормам Гражданского кодекса РФ расторжение договора может состояться в следующих случаях: если на это согласны обе стороны, по решению суда, в случае одностороннего отказа от исполнения обязательства. Но суд не полностью свободен при вынесении решения о расторжении договора, на это должны быть определённые основания, допускаемые действующим законом. Данные правила прописаны в общей части Гражданского кодекса РФ, регулирующей базовые указания, на которые будут накладываться специальные нормы, в зависимости от того какой институт договорных правоотношений затронут.
Определённые ограничения прописаны и для одностороннего отказа. Поставка товаров для государственных и муниципальных нужд описывается в 30 главе Кодекса, помимо которого существует Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), раскрывающий случаи расторжения контракта.
30 глава Кодекса допускает для заказчика возможность отказаться от поставленного товара, что в свою очередь может привести к расторжению контракта.
Статьёй 95 Закона №44-ФЗ определено, что расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством. Таким образом, сам закон о контрактной системе дает ещё меньше разъяснений относительно случаев расторжения контракта[5].
Серьезной проблемой является отсутствие единообразия в применении, однозначности и ясности требований контрактной системы. Нет органа, полномочного давать обязательные для исполнения разъяснения законодательства, поэтому ФАС и суды используют различные подходы к оценке аналогичных действий участников закупки. К данной группе проблем относятся и постоянные изменения законодательства, несвоевременное принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, противоречия между положениями регулирующих правовых актов.
Вместе с тем, суды при рассмотрении подобных споров, подтверждая право на односторонний отказ от договора, зачастую обращаются и к общим положениям о договоре купли-продажи, положениями которого предусмотрена возможность покупателя отказаться от исполнения договора и потребовать возврата уплаченной за товар денежной суммы в случае существенного нарушения требований к качеству товара (п. 2 ст. 475 ГК РФ).
Что касается одностороннего отказа от исполнения контракта, то здесь мало одного права, закреплённого в законе, соблюдая всё тот же принцип автономии воли, действовать это право будет лишь при наличии данного пункта в тексте договора.