Статьей 102 предусмотрено создание общественного совета по контролю за государственными закупками, с наделением полномочиями вплоть до включения членов общественного совета в конкурсные комиссии заказчиков[5].
С целью противодействия недобросовестным поставщикам ст. 45 предусмотрено создание реестра банковских гарантий для обеспечения обязательств по государственным и муниципальным контрактам. В Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ использование банковских гарантий хоть и предусматривалось, но практически не использовалось.
Как видно из проведенного сравнительного исследования, недостатки 94-ФЗ устраняются новым 44-ФЗ, но в некоторых случаях возникают и новые. Предусмотренный новым законом в качестве антикоррупционной меры общественный контроль может выступать сам как инструмент коррупции, ведь возможность существенного влияния общественного совета на комиссию не исключает возможности коррупционных действий недобросовестными поставщиками в отношении членов общественного совета, который осуществлять свою деятельность будет в редакции на настоящее время на безвозмездной основе.
Другая проблема – недостаточное обеспечение самого Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» подзаконными актами. Так, аудит, предусмотренный ст. 97 нового закона, предусматривает экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Количество контрактов, подвергаемых аудиту, не регламентировано. Для полноценного функционирования закона необходимы подзаконные акты, регламентирующие отдельные положения[5].
Введение в действие множества законодательных новшеств, регулирующих сферу закупочных процедур по госзаказам, вызывает неоднозначность понимания их реальными и потенциальными заказчиками. Поэтому вопрос о том, какими нормами нужно руководствоваться заказчику в своей деятельности для того, чтобы она была признана законной и правомерной, является весьма актуальным.
Закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» регулирует закупочную деятельность государственных и бюджетных учреждений. Закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» регулирует закупочную деятельность компаний, находящихся на самофинансировании[5].
Отметим, что Закон № 44-ФЗ признается многими исследователями довольно жёсткий нормативным актом, накладывающий серьёзные ограничения к способам реализации возможностей по осуществлению закупок. Также строгие требования предъявляются рассматриваемым законом к суммам и объёмам закупок товаров, работ, услуг. Обязательным условием является обоснование начальной цены контракта, описание полных функциональных характеристик товаров, работ, услуг. На его фоне закон № 223-ФЗ выглядит более мягким.
Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ во многом устранил пробелы, существовавшие Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Вместе с тем, в настоящее время идет активное реформирование законодательства в сфере государственных закупок, эффективность которого будет рассмотрена далее на страницах данной работы.
1.2 Анализ зарубежного опыта организации государственных и муниципальных закупок
Эффективность государственных закупок определяется, прежде всего, соблюдением всеми участниками этой системы принципов экономии и справедливости при их организации. Анализ зарубежного опыта показывает, что для реализации указанных принципов используются различные подходы. Приоритеты их выбора в той или иной стране обусловлены многочисленными институциональными факторами, к числу которых относятся законодательные и правовые нормы деятельности государственных и муниципальных заказчиков, поставщиков и конечных получателей соответствующих товаров, работ, услуг, общественные, культурные и этические ценности, процедуры и правила принятия и выполнения необходимых управленческих решений по формированию и размещению государственных заказов, особенности иерархии государственных институтов, наделенных соответствующими полномочиями, и тому подобное.
В частности, в США в основу организации государственных закупок положена идея о создании «команды по закупкам», то есть объединение всех участников процесса закупок от поставщика до конечного получателя товаров, работ и услуг [47, с. 96]. Предполагается, что максимально возможные полномочия в рамках законодательства и регулирующих документов делегируются на уровень конкретных лиц, осуществляющих закупки. Лица, ответственные за закупки, должны получить описание своих полномочий в письменном виде от государственного заказчика, для которого осуществляются закупки. Сведения об этих полномочиях должны быть публичными. Не должны заключаться контракты, по которым нет полной уверенности в соответствии их законодательству и другим регулирующим документам. В случае необходимости лица, осуществляющие закупки, должны привлекать специалистов в соответствующих отраслях: юридические, инженерные и т.д. [33, с. 194-195] При отборе лиц на позиции, которые предусматривают осуществление закупок, должна учитываться сложность и стоимость закупок, опыт, образование, способности, характер и репутация претендента.
В Соединенных Штатах декларируется необходимость проведения политики, которая не допускает возникновения конфликтов интересов и стимулировать соответствующее поведение работников, отвечающих за государственные заказы. Отдельные законодательные акты США регулируют требования к раскрытию информации о финансовом положении государственных служащих и их дальнейшее трудоустройство после работы на государственной службе, а также к использованию конфиденциальной информации о закупке, которая стала известной государственным служащим.
Запрещается раскрытия информации о заявке на контракт, за исключением случаев, предусмотренных законодательством, до момента объявления о заключении контракта. Этот запрет касается не только сотрудников федеральных структур США, но и всех остальных участников процесса организации закупок. Также запрещены любые действия, направленные на получение такой информации объявления о заключении контракта [26, с. 74].
Требования, сходные с американскими, действуют и в других странах. Например, в Польше введен запрет на привлечение к закупке в качестве экспертов лиц, родственников государственных служащих первой и второй очереди, работающих на государственного заказчика. Запрет также распространяется на лиц, менее чем за три года до закупки работали на государственного заказчика, потенциального поставщика или были партнером потенциального поставщика.
Самый распространенный механизм предотвращения конфликтов интересов в сфере государственных закупок - принятие кодексов поведения участников этой системы [18, с. 31]. В Новой Зеландии действует этический кодекс для тех, кто осуществляет государственные закупки, который требует от них соблюдения следующих правил: декларировать возможную личную заинтересованность в решениях, принимаемых о закупках; соблюдать конфиденциальность информации о закупках; не принимать подарков от (потенциальных) поставщиков, за исключением подарков незначительной стоимости; отказываться от проявления гостеприимства со стороны (потенциальных) поставщиков, если оно может рассматриваться как разновидность взятки; не участвовать в неформальных контактах с потенциальными поставщиками в процессе оценки предложений; в случае найма консультантов на них распространяются все положения этического кодекса, которые должны быть указаны в договоре; весь процесс отбора должен проверяться как минимум еще одним государственным служащим, кроме того, который выполнил первичную проверку и отбор предложений.
Еще одним механизмом, который используется в США для контроля принятых решений, служит введение должности «защитника конкуренции». В его обязанности входит обеспечение и контроль использования конкурентных процедур, установленных законодательством [31, с. 72]. В частности он должен отслеживать и рапортовать о случаях необоснованного ограничения конкуренции при осуществлении государственных закупок.
Стандартным требованием к контракту является включение в него соответствующих механизмов. Например, это может быть извлечение прибыли поставщика или снижение цены закупок. Возмещение должно быть пропорциональным ущербу от нарушения. Контракт может быть расторгнут, например, если он был реализован незаконно или выигранный благодаря получению претендентом конфиденциальной информации. В соответствии с интересами правительства могут быть приняты и другие действия. Предусматриваются штрафные санкции и уголовное преследование в соответствии с законодательством США. В ЕС и Японии основными механизмами санкций также расторжения контракта и судебные процедуры[18, с. 63].
По общему правилу, запрещено также проведение переговоров заказчика с потенциальными поставщиками. Однако в случаях, когда без переговоров с потенциальными поставщиками точно сформулировать требования к закупке невозможно (например, о проведении закупок научно-исследовательских работ, работ по проектированию и дизайну в строительстве), проводится двухэтапный конкурс. В этом случае на первом этапе собираются исходные предложения без указания их стоимости, государственные заказчики по результатам переговоров с их подателями уточняют требования к поставке. На втором этапе подаются окончательные заявки с указанием цены, и происходит отбор победителя.
Установление преференций для предприятий, использующих труд заключенных или инвалидов, является косвенной формой их государственной поддержки. Несмотря на то, что любая указанная цель сама по себе является благой, на наш взгляд, ее достижения через механизм госзакупок нежелательно из-за непрозрачности таких способов государственной поддержки и невозможности четкого регулирования ее объемов. Если, например, законодательство отдает предпочтение определенной категории поставщиков и это выражается в том, что они могут быть признаны победителями, даже если предложенная ими цена, скажем, на 10% выше цены конкурента, то объем бюджетной помощи зависит не от решения законодателя, а от цены контракта. Кроме того, такие косвенные бюджетные субсидии не подлежат бюджетному учету, а значит, информация о них недоступна избирателям. Поэтому лучше использовать для государственной поддержки определенных категорий поставщиков прямые бюджетные субсидии, минимизировать учет социальных факторов при осуществлении государственных закупок.
Итак, обобщение международного опыта осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд позволяет предложить ряд усовершенствований для используемых в России механизмов закупок, которые будут приведены далее в работе.
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК НА ПРИМЕРЕ ИФНС №26 ПО МОСКВЕ
2.1Система государственных и муниципальных закупок в ИФНС №26 по Москве
В современных условиях система государственных закупок, выступая эффективным инструментом концентрации материальных и трудовых ресурсов, научного и промышленного потенциала страны, нацелена реализовывать социально-экономические, научно-технические и инновационные программы.
Рынок государственных закупок – приоритетное направление развития и поддержки экономики, необходимое для поддержки малого и среднего предпринимательства, формирования «чистой» конкуренции и экономии государственного бюджета. Государство считается одним из самых платежеспособных заказчиков, оно выделяет значительные средства на поддержание внутренней экономики, распределяемые именно в виде государственных заказов, что в свою очередь служит источником увеличения роли государственных закупок для развития регионов.
Механизм этой системы совершенствуется в соответствии и современными требованиями и достаточно эффективно работает, но практика показывает, что осуществление закупочной деятельности часто не соответствует философии законодательства. Преобладают и некоторые проблемы, в области организации, проведения и всего механизма действия государственных закупок как в России в целом, так и в г. Москве в частности.
ИФНС №26 по Москве, основанная на праве оперативного управления, образовано в соответствии с ПриказомФНС России от 18.11.2004 № САЭ-3-15/88.
Инспекция Федеральной налоговой службы №26 по Москве является территориальным органом Федеральной налоговой службы.
Учреждение является территориальным органом государственной власти, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, финансовое обеспечение деятельности налоговой инспекции осуществляется за счет средств бюджета г. Москвы на основе утвержденных сметы доходов и расходов инспекции. Собственником имущества Федеральная налоговая служба.
Инспекция имеет самостоятельный баланс, смету, обособленное имущество, печать с изображением герба РБ с полным наименованием инспекции и наименованием вышестоящей организации, лицевые счета, открытые в территориальном финансовом управлении Федеральной налоговой службы.
Правомочия собственника имущества предприятия осуществляют в установленном законодательством Российской Федерации порядке Правительство Российской Федерации, Федеральная налоговая служба.
Закупка с помощью электронного аукциона на ФКП «ПГБИП» является приоритетной не только в силу желания, но в силу того, что в основном закупаемые ФКП товары, работы и услуги входят в перечень товаров работ и услуг, предусмотрены Распоряжением Правительства РФ от 21 марта 2016 г. № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)», обязывающим осуществлять указанные закупки при помощи электронного аукциона.
Единая информационная система обеспечивает контроль за прозрачностью проведения торгов [37]. Возникающие правонарушения в сфере государственных закупок формируются за рамками ЕИС, но находят в ней свое отражение. Необходимо создать личную заинтересованность в исполнении контрактов с двух сторон, то есть со стороны заказчика и исполнителей путем приобретения ими определенных привилегий, которые позволят сформировать репутацию добросовестных участников закупок.
Контроль в системе закупок реализуется в виде двух стадий: плановой и внеплановой проверок. [18, с.49].
На наш взгляд, необходимость осуществления контроля данной сферы должна быть в приоритете, в первую очередь, у органа внутреннего контроля, то есть заказчика. Поскольку, обеспечив устойчивый уровень экономической безопасности системы государственных закупок организации, существует уверенность в том, что организация реализует возникшую потребность на должном уровне с учетом рационального расходования бюджетных средств, что положительно влияет на экономическую составляющую не только региона, в котором функционирует данная организация, а всего государства. Таким образом, приоритетной со стороны заказчика выступает формирование эффективного, а главное законного механизма осуществления контроля, который принесет результативные «плоды» в систему закупочной деятельности.