СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………….……………………….3
1. Теоретические основы регулирования государственных и муниципальных закупок…………………………………….……………………6
1.1 Теоретические и нормативно-правовые основы осуществления государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации……….6
1.2 Анализ зарубежного опыта организации государственных и муниципальных закупок…………………………………………………..…….13
2. Административно-правовая организация государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве………………...18
2.1 Система государственных и муниципальных закупок в ИФНС №26 по Москве…………………………………………………….……………………...18
2.2 Практика формирования контрактной системы для осуществления государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве………………………………………………………………………..…..26
3. Проблемы административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок и пути их решения……………………………….….37
3.1 Основные проблемы административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок……………………………..……37
3.2 Перспективы и направления совершенствования административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок……..…42
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………….…....51
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………55
ВВЕДЕНИЕ
Одним из приоритетных направлений политики Российской Федерации, в области закупок товаров, работ и услуг государственными органами и подконтрольными организациями всегда была ужесточенная борьба с коррупционными проявлениями в указанной сфере. Эту задачу должен был в определенной степени решить Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ), однако, как посчитал законодатель, с этим не справился. На смену ему пришел новый Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), положения которого не без определенных сложностей и правовых проблем внедряются в закупочную деятельность государственных и муниципальных заказчиков.
Данный закон предусматривает не только новые возможности выбора поставщика, которые стали гораздо разнообразнее, но и правила планирования, аудита и мониторинга, а также исполнения контракта.
В отличие от ранее действовавшего закона, который оканчивал закупочную деятельность (и ее правовую регламентацию) на моменте заключения государственного, муниципального контракта, Федеральный закон № 44-ФЗ последовательно регулирует закупочную деятельность от момента ее планирования до фактического исполнения обязательств по заключенным контрактам.
Актуальность темы исследованияобусловлена дальнейшим усовершенствованием и ужесточением конкурсной системы государственных закупок. Необходимо проанализировать сложившуюся ситуацию на сегодняшний день в конкурсной системе закупок налоговых органов, с целью разработки дальнейших изменений.
Государственные закупки имеют ключевое значение для повышения эффективности функционирования налоговой системы и повышения доверия граждан. В целях обеспечения высокого качества предоставляемых государственных услуг и защиты налоговых интересов граждан и юридических лиц, налоговым органам необходимо осуществлять государственные закупки эффективно, с соблюдением высоких стандартов.
Целью настоящей работы являются особенности административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок, а также поиск проблем и путей их решения в исследуемой сфере отношений.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
– привести нормативно-правовые основы осуществления государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации;
– охарактеризовать систему государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации;
– проанализировать практику формирования контрактной системы для осуществления государственных и муниципальных закупок;
– выявить основные проблемы осуществления государственных и муниципальных закупок;
– определить перспективы и направления совершенствования административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере административно-правовой организации государственных и муниципальных закупок.
Предмет исследования – нормы права, научные исследования, а также материалы правоприменительной практики в сфере организации государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве.
Методологическую основу исследования составят результаты проведенного анализа основополагающего закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», анализ литературы по теме ВКР и функциональный анализ – характеристика документов с точки зрения функциональности его содержания.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы.
Введение раскрывает актуальность, определяет степень научной разработки темы, объект, предмет, цель, задачи и методы исследования.
В первой главе раскрываются теоретические основы государственных закупок, работ и услуг посредством электронного аукциона.
Во второй главе раскрываются особенности государственных закупок, работ и услуг на примере ИФНС №26 по Москве.
В третьей главе описываются проблемы организации государственных и муниципальных закупок на примере ИФНС №26 по Москве и пути их решения.
В заключении подводятся итоги исследования, формируются окончательные
выводы о рассмотренной теме.
Глава 1. Теоретические основы регулирования государственных и муниципальных закупок
1.1 Теоретические и нормативно-правовые основы осуществления государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации
Рассмотрим определения государственных и муниципальных закупок, предлагаемые исследователями.
Так, А. Кулак под закупками понимает – приобретение товаров, осуществляемое государственными заказчиками за счет государственных средств.
В свою очередь, Ю. Фалко считает, что государственные закупки – это регламентированная законодательством деятельность государства по приобретению товаров, работ и услуг с наибольшей эффективностью и наименьшими затратами с целью обеспечения деятельности государства, а также с целью оказания влияния на развитие частного сектора национальной экономики и выполнение социально значимых функций [15, с. 73].
Ряд авторов под государственными и муниципальными закупками понимают процесс приобретения заказчиком товаров, работ, услуг, необходимых для его полного и эффективного функционирования, который происходит в определенном законодательством порядке, в пределах добросовестной конкуренции с целью обеспечения эффективности и максимальной экономии государственных средств.
C. Паппас подчеркивает, что государственные и муниципальные закупки – это совокупность общественных правоотношений, возникающих в процессе реализации заказчиком публичных потребностей в товарах, работах и услугах в порядке, установленном законодательством [28, с. 13].
Н. Тополенко и А. Мартынюк отмечают, что государственные закупки – это процесс заказа государственными органами товаров (работ, услуг) необходимых для их полного и эффективного функционирования, по объявленным условиям конкурса, предусматривающим исполнение всех поставленных заказчиками условий для участников торгов в рамках добросовестной конкуренции с целью обеспечения эффективности и максимальной экономии государственных средств [12, с. 30].
По мнению И.Влялько, государственные закупки – это закупка на конкурентной основе, в соответствии с определенными правилами и условиями, товаров, работ и услуг за государственные средства с целью поддержания жизнедеятельности государства на должном уровне [39, с. 40-41].
А.Олефир, также приводит свое определение государственных закупок - это приобретение (в том числе в порядке централизованной закупки) на конкурентной основе заказчиком товаров, работ и услуг, в соответствии с планом закупок, за государственные средства в порядке, установленном законом, с целью удовлетворения общественных потребностей в определенных ресурсах и обеспечении реализации других задач государственной социально-экономической политики [20, с. 73].
Государственные закупки – отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Отдельные авторы предлагают рассматривать государственные закупки в узком и широком смысле.
Так в узком смысле (с финансово-правовой точки зрения) – как специфический инструмент финансово-правового регулирования правоотношений по формированию, рационального распределения и использования публичных фондов средств, применяемый в процессе реализации публичного интереса при приобретении товаров, работ и услуг за публичные средства.
В широком смысле – как государственные и муниципальные закупки - совокупность общественных правоотношений, возникающих в процессе удовлетворения заказчиком потребностей в товарах, работах и услугах за государственные средства в порядке, установленном законодательством.
С учетом вышеизложенного следует вывод о том, что закупочный процесс имеет существенные отличия и особенности. Основным объединяющим признаком в определениях государственных закупок, отраженных в нормативно-правовых актах всех рассмотренных стран,является осуществление закупок за счет бюджетного финансирования с учетом наиболее эффективного их расходования.
При оценке эффективности государственных и муниципальных закупок в зарубежной практике используют такие критерии, как соответствие продукции запросам потребителей при одновременной оценке разумности таких запросов, обеспечение наилучших условий закупки, соблюдение принципов прозрачности закупок, выбор надежного и квалифицированного поставщика, а также достижение в ходе закупок поставленных социальных, экономических или экологических целей.
Государственные закупки представляют собой приобретение товаров, работ и услуг для нужд государства за счет бюджетных средств. Именно с этой целью формируется механизм финансирования в сфере государственных и муниципальных закупок.
Правовое регулирование посредством системы законов и подзаконных актов, регламентирующих нормы, правила и процедуры осуществления закупочных процедур включается в себя многочисленные нормативные акты.
Далее приведем развитие правового регулирования государственных и муниципальных закупок.
С 2006 г. сфера государственных закупок регулировалась Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – 94-ФЗ), который многократно подвергался изменениям и прекратил свое правовое действие с вступлением в силу Федерального закона от 05 апреля 2013 г. №44-ФЗ (далее – 44-ФЗ) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4].
Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ считался несостоятельным. Связано это с рядом слабых сторон, которые имеют место при практическом применении закона в процессе государственных закупок [7].
В 2011 г. в ряде Посланий Президента РФ Правительству РФ и Федеральному Собранию было рекомендовано разработать и принять новую концепцию госзакупок. ФАС и Минэкономразвития РФ предложили свои проекты нового закона.
Согласование проектов длилось до 7 мая 2012 года, когда законопроект был внесен в Государственную Думу. Только 22 марта 2013 г. новый Закон был принят Думой в третьем чтении. 27 марта одобрен Советом Федерации. 8 апреля 2013 г. подписан Президентом Путиным В.В.
В финальном варианте документ получил название Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – 44-ФЗ) [5].
Как видно из хронологии событий, принятие одного из важнейших законов, на котором фактически основана часть экономики государства было растянуто во времени.
Практическое применение Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ выявило ряд слабых сторон, которые неоднократно были освещены в СМИ экспертами в сфере государственных закупок[7].
Из них основными называют следующие.
Отсутствие четкого регулирования всех стадий закупочного процесса. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ описывал одну стадию – выбор поставщика, однако процесс закупок начинается еще раньше. Он предполагает стадию планирования:
- выявление потребности,
- определение цены,
- составление требований к продукции.
Отсутствие регулирования стадии планирования служило причиной участия малого количества заказчиков в торгах. Другой стадией, не нашедшей закрепления в положениях Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, являлось заключение и исполнение контракта.
Сведения о недобросовестных поставщиках, исполнителях и подрядчиках вносились в Реестр недобросовестных поставщиков, но это не являлось препятствием для образования нового юридического лица недобросовестным участником. Частичное решение проблемы реализовывалось, путем внесения дополнительной информации в реестр недобросовестных участников сведений о физических лицах, осуществляющих управление юридическим лицом, внесенным в реестр недобросовестных поставщиков, либо дополнительными гарантиями обеспечения контракта.
В Федеральном законе от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ устранены существенные слабые стороны Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ[5].
Внесены антидемпинговые меры в целях борьбы с существенным занижением цены и как следствие – низким качеством товаров и услуг. Статьей 37 закреплено, что если «при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем пятнадцать миллионов рублей и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, либо предложена сумма цен единиц товара, работы, услуги, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной суммы цен указанных единиц, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса)»[24, с. 178]. Если таковое обоснование не предоставляется, участник не допускается к торгам. Закреплены требования обоснования цены при закупке медицинского и иного жизнеобеспечивающего оборудования, а также квалификации поставщика.