Самым оптимальным вариантом выступает применение смешанного способа организации системы мониторинга, выражающегося в закреплении за Федеральным центром исключительно функции по разработке концептуально-методических основ мониторинга и координации его проведения упомянутыми выше субъектами мониторинга. При таком способе организации мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы Федеральный центр мониторинга призван объединить на единой организационной и концептуальной основе усилия государственных органов, научных организаций, общественных объединений и иных структур гражданского общества.
Естественно, создание федерального центра мониторинга, центра мониторинга федерального округа и центра мониторинга субъекта Федерации потребует, как соответствующих правовых оснований, так и соответствующего правового сопровождения, а так же финансовых затрат.
Правовой базой проведения и организации мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы должен стать федеральный закон "Об инструментах повышения эффективности взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества». Здесь следует отметить, что само создание Федерального центра мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы с территориальными подразделениями в субъектах, находится в русле формирования структур конструктивного контроля, ориентированного на укрепление взаимодействия между обществом и государством.
В структуре вышеобозначенного федерального закона необходимо закрепить самостоятельную главу "Мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы", в состав которой должны входить статьи, определяющие основы мониторинга, такие как понятие, виды, цели, принципы, субъекты и объекты мониторинга. Отдельные (специальные) вопросы мониторинга могли бы стать предметом регулирования на подзаконном уровне, соответствующими нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Вопрос финансирования организации и проведения мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы мог бы быть разрешен за счет бюджетных средств, направляемых на содержание государственного аппарата, либо посредством смешанного способа финансирования: за счет средств государственного бюджета и негосударственных источников финансирования.
Деятельность вышеобозначенных центров не должна сводиться к не обязывающей ни к чему теоретической отчетности, а должна быть направлена, прежде всего, на организацию учета общественного мнения. В данном вопросе весьма содержателен опыт республики Татарстан, решившей вопрос организации учета общественного мнения весьма продуктивно.
1. исследование общественного мнения по выявлению наиболее значимых и актуальных проблем, формирование Реестра публичных приоритетов;
2. проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Татарстан и муниципальных правовых актов, направленных на реализацию мероприятий, включенных в Реестр публичных приоритетов (далее - правовые акты);
. исследование общественного мнения об эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления, формирование рейтинга общественной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления.
Данный опыт может быть учтен в организации системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы. Так, применительно к системе мониторинга общественного мнения об эффективности госслужбы, этап выявления наиболее значимых и актуальных проблем должен завершиться формированием:
1. перечня публичных приоритетов;
2. механизма реализации публичных приоритетов;
. индикаторов реализации публичных приоритетов.
При этом под публичным приоритетом следует понимать социальные задачи, признающиеся группой или обществом в качестве наиболее неотложных, требующих первоочередного решения. По результатам социологических исследований общественного мнения центр мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы субъекта РФ формирует реестр публичных приоритетов, представляющий собой перечень наиболее актуальных публичных приоритетов, включающий в себя информацию о категориях и доле населения, определившей приоритет, степени его значимости, отраслевую специфику приоритета, орган исполнительной власти Республики Татарстан или орган местного самоуправления, ответственный за реализацию приоритета, иную информацию, позволяющую оценить степень реализации публичного приоритета.
На основании данных, полученных субъектами РФ, центр мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы соответствующего федерального округа формирует реестров публичных приоритетов соответствующего федерального округа РФ с его последующим представлением полномочному представителю Президента в федеральном округе и федеральному центру мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы. Ведение Реестра публичных приоритетов осуществляется Центром мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы соответствующего уровня.
Особого внимания и детальной проработки заслуживает вопрос реализации реестра публичных приоритетов. Публичные приоритеты, включенные в Реестр публичных приоритетов, реализуются органами исполнительной власти путем принятия правовых актов.
Эффективность реализации публичных приоритетов органами исполнительной власти оценивается на основе результатов социологических исследований, проводимых в соответствии с планом проведения социологических исследований общественного мнения по результатам общественной экспертизы проектов правовых актов.
По результатам социологических исследований общественного мнения на этапе оценки эффективности реализации публичных приоритетов органами исполнительной власти центром мониторинга общественного мнения об эффективности соответствующего уровня, формируется рейтинг общественной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти соответствующего уровня.
Было бы серьезной ошибкой говорить, что та или иная властная структура исключительно сама будет заниматься развитием системы мониторинга, ибо в таком случае это уже будет та или иная «привластная» организация или система. Для развития полноценного и эффективного общественного мониторинга необходимо соединение гражданской и экспертной позиции в рамках одной команды или структуры.
В создании системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы особое место должно быть отведено гражданской компоненте, так называемому гражданскому участию, под которым следует понимать участие граждан и структур гражданского общества в управлении государством и тем местным сообществом, в котором они живут.
Одной из важнейших форм гражданского участия является контроль деятельности органов власти. Такой контроль является легитимным для любых граждан и организаций граждан в том, что не содержит государственной и военной тайны и не должен создавать препятствий законной деятельности органов власти, а для этого должен проводиться на основе легитимных процедур. Но монополии на контроль органов власти сами органы власти иметь не должны. Отсутствие гражданского контроля или его неэффективность неизбежно ведут к постоянному усилению коррупции или к противодействию ей при помощи авторитарных или тоталитарных методов и средств, поэтому гражданский контроль власти является одним из важнейших институтов современной демократии.
Он выступает одним из важнейших условий осуществления не формального, а реального участия граждан в управлении делами государства и должен рассматриваться не как дополнение, а как необходимый составной элемент системы современной демократии.
Это логично вписывается в концепцию административной реформы в Российской Федерации, которая предусматривает в качестве одной из программных задач реформы повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в целях совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти и общества должны быть разработаны и внедрены следующие механизмы:
1. раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2. проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;
. проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;
. включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;
. создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества.
Таким образом, имеет смысл говорить о создании в рамках системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы подсистемы гражданского контроля, так называемого центра гражданского мониторинга.
Методы гражданской оценки отличаются от стандартных социологических методов. В силу специализированности многих функций и административных услуг опрос населения по репрезентативной выборке может часто просто не уловить мнения тех, кто в состоянии дать адекватную оценку. По этой причине процедуры гражданской оценки более релевантны задаче формирования обратной связи через гражданские организации в области выполнения органами исполнительной власти их функций и административных услуг, чем обычные социологические методы.
Сама же практика гражданского мониторинга широко распространена в субъектах Российской Федерации, однако, пока не стала систематической процедурой ни на федеральном, ни на региональном уровнях и не имеет до настоящего времени нормативного закрепления. Но такие проекты постоянно проводятся, демонстрируя возможности влияния граждан и гражданских ассоциаций на законодательный и законотворческий процесс, процедуры принятия решений и контроля их исполнения органами исполнительной власти, на обеспечение соблюдения прав граждан правоохранительными органами и судами. Мониторинг деятельности органов власти, государственного и муниципального управления проводится в настоящий период во многих регионах и многими некоммерческими и общественными организациями. Но их суммарный эффект в формировании законодательства федерального, регионального и местного уровней представляется явно недостаточным.
Итак, под системой гражданского мониторинга следует понимать структурированную и регулярную деятельность граждан по оценке результативности деятельности органов власти и/или эффективности осуществления принятых ими решений, проводимая по инициативе граждан или объединений граждан, в том числе, путем периодического сбора и анализа информации, находящейся в открытом доступе.
Система гражданского мониторинга должна включать в себя следующие компоненты:
1. гражданская экспертиза - независимая аргументированная оценка документа, разработанного и/или принятого органом власти, проводимая гражданами и направленная на установление соответствия предлагаемого решения интересам граждан;
2. гражданский аудит - форма инициативной деятельности граждан по оценке соответствия публично взятых обязательств должностных лиц органов государственной власти фактическому их исполнению;
. гражданский запрос является формой коллективного обращения граждан и/или их представителей, вносящих в органы государственной власти субъекта РФ предложение по разработке нормативного правового акта и/или программы для решения актуальной, по мнению граждан, проблемы. В гражданском запросе должно содержаться его обоснование, характеристика проблемной ситуации и прогноз ее развития;
. опрос граждан - является формой выявления мнения граждан по конкретным вопросам, с удостоверением этого мнения его личной подписью;
. гражданский контроль - непосредственное наблюдение представителями гражданского актора за соблюдением прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях различной формы собственности с целью прекращения и/или недопущения нарушения прав и законных интересов граждан.
В целом следует отметить, что гражданский мониторинг осуществляется гражданами самостоятельно, органы государственной власти могут лишь направить группе мониторинга свои рекомендации по представленной им методике мониторинга. На органы государственной власти накладывается обязанность содействовать в пределах своих полномочий группе мониторинга, это обязанность проистекает из самой концепции закона и оснований для его принятия. Кроме того, соответствующие органы государственной власти субъекта Российской Федерации размещают отчет о результатах мониторинга на своих официальных сайтах для обеспечения информирования граждан о своей деятельности и ее оценки со стороны граждан и некоммерческих организаций. В связи с тем, что в результатах мониторинга должны содержаться выводы и предложения по изменению или совершенствованию деятельности органов государственной власти, то эти предложения должны быть рассмотрены, а группа мониторинга уведомлена о результатах рассмотрения отчета о мониторинге и о решениях, принятых на основании этого рассмотрения. Это обязательство вытекает не только из норм настоящего закона, но также из требований Федерального закона от 2.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: в отчете о мониторинге содержатся письменные предложения группы граждан, и таким образом эти предложения являются одной из форм обращения граждан. Вследствие этого, граждане, инициировавшие и на свои средства, осуществившие гражданский мониторинг, могут быть уверены, что результаты мониторинга будут рассмотрены; по этим результатам будет принято какое-то решение органами государственной власти; что результаты мониторинга будут доведены до сведения всех заинтересованных лиц и организаций через публикацию на сайте органов государственной власти субъекта РФ.
Гражданский мониторинг должны осуществлять центры гражданского мониторинга об эффективности деятельности государственной службы. Центр гражданского мониторинга об эффективности деятельности государственной службы статусно должен стать структурным подразделением центра мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы. Основным элементом центра гражданского мониторинга об эффективности деятельности государственной службы является группа мониторинга, созданная инициаторами мониторинга.
Центр гражданского мониторинга об эффективности государственной службы предварительно письменно уведомляют центра мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы субъекта и высшее должностное лицо субъекта РФ о планах проведения гражданского мониторинга и его предполагаемой методике. Высшее должностное лицо субъекта РФ или уполномоченный им орган государственной власти вправе направить свои предложения к методике планируемого гражданского мониторинга его инициаторам. Данные предложения имеют рекомендательный характер для инициаторов гражданского мониторинга. Группа мониторинга, созданная инициаторами мониторинга, самостоятельно организует его проведение и подготавливает отчеты о его результатах. Органы государственной власти оказывают содействие группе мониторинга в осуществлении мероприятий по гражданскому мониторингу. Отчет о результатах гражданского мониторинга направляется в органы государственной власти субъекта РФ и подлежит обязательному рассмотрению. Инициаторы мониторинга письменно информируются о результатах рассмотрения органами государственной власти субъекта РФ отчета о результатах гражданского мониторинга и принятых на его основе решениях.