1.2 Нормативно-правовые аспекты общественного контроля в России
Развитие института общественного контроля в России началось еще со времен дворянства с середины XVII-конца XVIII века. В конце XIX века в работу подключились земства, что дало возможность решать вопросы, связанные с общественным контролем органов местного самоуправления. Одним из главных решений земства стал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 года [Алмонд, 2015].
Тем самым власть пыталась усилить направление изменения государственного строя через активную работу общества в области контроля власти, что налаживало диалог между властью и обществом. Но проблема состояла в неготовности и пассивности народа к пересмотру политики, что спровоцировало первую волну революционных движений.
В 30-е годы XX века началось дальнейшее развитие общественного контроля. Об этом говорит постановление ЦИК СНК СССР «О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли», а также Положение «О добровольных обществах и союзов». Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 06.01.1930 "О порядке учреждения и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=2808#0646071794 4663541 (дата обращения: 27.02.2022). Можно сказать, что свое полноправное развитие общественный контроль начал только с 30-х гг. XX века [Позднякова, 2017].
Считалось, что общественный контроль, который существовал в советском союзе, принимал позицию привлечения простых людей в общественную жизнь государства. В 1987 году был принят закон «О народном контроле в СССР», где народный контроль представляли простые трудящиеся, работники, колхоз и другие. Однако контроль могло осуществлять только государство, обладающее юридической силой. Народный контроль имел право лишь выявлять и устранять нарушения, которые нарушали права человека. О народном контроле в СССР: Закон СССР от 30 ноября 1979 г. URL: http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1814 (дата обращения: 28.02.2022).
В конце XX века происходит процесс смены народного контроля на общественный. Происходил поиск новых политических и социально-экономических условий для реализации деятельности общественного контроля. После падения Советского Союза в России началось принятие новых нормативно-правовых актов, связанных с деятельностью общественного контроля. К таким нормативно-правовым актам относятся: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32 ФЗ «Общественная палата Российской Федерации», Земельный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общественных объединениях», ФЗ «Об основах общественного контроля РФ» и пр.
На сегодняшний день в России появилось много изменений, касающихся общественного контроля. К таким изменениям относится тот факт, что гражданин РФ играет важную роль в деятельности общественного контроля. Отличие данного органа в том, что этот орган не подчиняется государству, а преследует цели развития общества и стремления улучшить отношения простого народа с представителями государственных органов. Политологи Г. П. Бодренкова и С. Е. Караваешникова утверждают, что создание общественных советов еще не гарантирует четкой работы в сфере урегулирования отношений, так как это связано с нехваткой знаний в данной области [Бодренкова, 2014].
Общественный контроль включает в себя не только проверки. Если смотреть на конкретный пример из жизни страны, то в 2008 году были созданы мероприятия, направленные на борьбу с коррупцией. На примере социологического опроса города Кирова были предложены идеи по совершенствованию антикоррупционной комиссии и всей ее деятельности [Созонова, 2019].
В современном обществе общественный контроль должен работать по таким направлениям, как:
- социальная защита граждан (социальная поддержка, образование, здравоохранение и т.д.);
- благоустройство дорог;
-контроль над расходами государственного бюджета;
-защита прав человека с учетом их прав и интересов;
-вовлечение простых граждан в общественную политику;
-повышение качества образования разного уровня;
- вовлечение молодого поколения в политику;
- открытая работа органов власти и МВД России для всех;
- уменьшение оттока граждан из страны;
- разумная демонополизация государственной работы и помощь в ненасильственной трансформации от подчинения граждан представителям государственного аппарата в сторону партнерства. Такая работа очень важна и играет особую роль в развитии государства [Грачев, 2011, с. 107].
Благодаря принятию Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» удалось описать, что такое общественный контроль, его структуру и функции. Таким образом, под общественным контролем подразумевается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". URL: https://rg.ru/2014/07/23/zakon-dok.html (дата обращения: 01.03.2022).
Но даже в таком широком определении общественного контроля раскрывается лишь его небольшое содержание, а слово «наблюдение» приводит к непониманию работы данного органа. Очевидно, что законопроект «Об основах общественного контроля в РФ» активно обсуждался среди общества довольно долгое время, но четкий вариант определения «общественный контроль» так и не был сформирован. Грандиозные идеи по закреплению принципов общественного контроля привели к неудаче, так как в документе не появились обновленные субъекты и контрольные механизмы [Грошева, 2011].
К главному субъекту общественного контроля относится Общественная палата РФ, которая наделена полномочиями по урегулированию и выполнению действий в сфере общественного контроля. Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за работой Правительства РФ, федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления.
К субъектам общественного контроля также относятся:
- общественные палаты субъектов РФ;
- общественные палаты муниципальных образований;
- общественные советы при федеральном органе исполнительной и законодательной власти в субъектах Российской Федерации.
Для осуществления общественного контроля также могут создаваться:
1) общественные наблюдательные комиссии;
2) общественные инспекции;
3) группы общественного контроля;
4) другие структуры общественного контроля.
Также общественный контроль может осуществляться в следующих формах:
1. В виде общественного мониторинга, проверки, экспертизы и других форм, не противоречащих закону, а также в рамках взаимодействия гражданского общества с государственными и местными органами самоуправления в форме общественных обсуждений, слушаний и другое.
2. Общественный контроль может осуществляться в нескольких формах подряд.
В состав общественного контроля входят общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации, которые могут допускать участие граждан в деятельности органов, осуществляющих общественный контроль, которые наделены соответствующими полномочиями. Осуществление деятельности общественного контроля прописано в ч. 4 ст. 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ», в котором общественные объединения наделены правом осуществлять деятельность общественного контроля, не выходя за рамки ФЗ «Об основах общественного контроля» и других федеральных законов.
Исследуя деятельность общественного контроля общественных объединений, необходимо обратить внимание на возложенные полномочия, которыми наделены данные объединения.
В ч. 6 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля» сказано, что общественные объединения наделены полномочиями по осуществлению контроля. Но суть состоит в том, что все полномочия, которые предусмотрены в законе, уже существовали до принятия ФЗ «Об основах общественного контроля». Таким образом, негосударственные некоммерческие организации уже имели права на контроль государственных органов.
В ст. 27 ФЗ «Об основах общественного контроля» указаны цели деятельности общественного контроля:
- организовывать санкционированные митинги, собрания, пакетирования;
- принимать активное участие в решении органов государственной и местной власти, предусмотренное законом Российской Федерации;
- создавать средства массовой информации, группы в социальных сетях;
- защищать свои права и законные интересы, а также интересы других граждан в органах государственного и местного самоуправления;
- реализовывать полномочия, предусмотренные федеральным законом об общественных объединениях;
- выдвигать собственные инициативы по развитию общественной жизни и вносить предложения в работу органов государственной власти [Усманова, 2011, с. 63].
Полномочия по деятельности общественного контроля в области трудовых отношений осуществляют профессиональные союзы. Работа данных союзов закреплена в Федеральном законе «О профессиональных союзах, их правах гарантий деятельности» от 12 января 1996 года.
В нормативных актах раскрывается вся суть прав на осуществление профессионального контроля за соблюдением закона о труде, участие в создании программ по вопросам охраны труда, помощь в разработке нормативных документов в вопросах охраны труда, профессиональных заболеваний. В Трудовом кодексе Российской Федерации все трудовые союзы осуществляют контроль над функциями работодателя и представителями трудового закона. Работодатели обязаны соблюдать нормы трудового права, выполнять условия коллективного договора, а также принимать соглашения по созданию инспекции трудового профсоюза [Грошева, 2011]. Инспекции трудового профсоюза имеют право посещать любые организации, любых работодателей, у которых работают члены их союза, входящие в объединения, для проведения проверок соблюдения трудового закона и их нормативно-правовых актов, имеющие нормы трудового права, проверяя выполнения коллективных договоров и соглашений [Усманова, 2011].
Инспектора труда имеют право:
- контролировать работодателя за соблюдением трудового закона и других нормативно-правовых актов;
- назначать независимые экспертизы по безопасности условия труда работника;
- активно помогать в расследовании несчастных случаев на производстве;
- запрашивать информацию от работодателей, индивидуальных предпринимателей о состоянии охраны труда, а также о всех случаях, повлекших вред здоровью работника;
- выдвигать требования о приостановке рабочего процесса, если это опасно для работника;
- предъявлять работодателю его нарушения в области трудового законодательства и урегулировать срок их устранения;
- участвовать в работе комиссии по приему в эксплуатацию средств производства;
- заниматься вопросом трудовых споров при нарушении трудового законодательства и других нормативно-правовых актов, которые предусматриваются трудовым договором и соглашениями;
- принимать участие в разработке федеральных законов и нормативных актов Российской Федерации, а также законов и нормативных актов субъектов и органов местного самоуправления РФ;
- разрабатывать проекты подзаконных правовых актов, устанавливающие требования охраны труда, а также согласовать их с Правительством Российской Федерации;
- привлекать ответственных лиц при нарушении трудового законодательства, а также несчастных случаев на производстве.
В ч. 7 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля РФ» помимо всех общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций, выделяют профессиональные союзы и объединения потребителей, так как такие общественные объединения являются массовыми, авторитетными, которые имеют свою практическую базу еще с периода советского союза.
По мнению А. А. Плотникова, на 2013-2014 годы приходится создание большого количества органов общественного контроля, которые активно использовались в политике, тем самым сбалансировали деятельность политических элит, подняв рейтинг страны и доверия к власти [Плотников, 2013].
ИСЭРТ РАН проводил мониторинг среди жителей Вологодской области на тему доверия к органам власти. Мониторинг общественного мнения показал, что на первом место по уровню доверия стоят органы власти. Общественные институты (СМИ, политические партии) занимают низкие позиции в области доверия граждан. Также высоким уровнем доверия пользуется суд и прокуратура, а также общественный контроль, созданный на базе правоохранительных органов. Данные опроса общественного мнения «Социокультурный портрет Вологодской области», проведен ИСЭРТ РАН в 2015.