Обеспечение верховенства закона в сфере государственного управления и местного самоуправления
Э.Б. АблаеваАблаева Эльвира Бекболатовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры юридических дисциплин Университета «Астана», А.Р. ЕнсебаеваЕнсебаева Анель Рахметжановна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Научного центра изучения проблем административного и уголовного правосудия Научно-исследовательского института судебно-правовых и инновационных проектов Академии правосудия при Верховном Суде Республики Казахстан, М.А. УтановУтанов Мухтархан Айдарханович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного права и процесса Института послевузовского образования Академии правосудия при Верховном Суде Республики Казахстан
Аннотация
В статье рассматриваются полномочия судебной власти по обеспечению верховенства закона в сфере государственного управления и местного самоуправления, которые, по мнению авторов, заключаются в осуществлении судами функции судебного контроля. Наделение судебной власти функцией судебного контроля и расширение сферы его осуществления являются одним из механизмов, которые в условиях обеспечения верховенства закона необходимы для того, чтобы каждый мог реализовать свою конституционную свободу обжалования в суде незаконных актов, решений, действий либо бездействия органов государственной власти, их должностных лиц, государственных служащих.
Очевидно, что в реализации второй институциональной реформы по обеспечению верховенства закона значительно усиливается роль судебной власти. На сегодняшний день верховенство закона в сфере государственного и местного самоуправления обеспечивается осуществлением судебного контроля судами общей, специальной и высшей юрисдикции, а также специализированными составами судов Республики Казахстан, в соответствии с законодательством РК о гражданском и уголовном судопроизводстве и об административных правонарушениях.
Однако, как показало исследование, параллельно проводимые в Республике Казахстан административно-правовые и судебно-правовые реформы повлекли за собой, с одной стороны, усиление судебного контроля в сфере государственного управления и местного самоуправления, а с другой стороны, ограничение конституционного права на судебную защиту и свободу обжалования в суде.
По мнению авторов, шаги по оптимизации судебных инстанций, заключающиеся в переходе от пятиуровневой судебной инстанции к трехуровневой судебной инстанции, не достигли своей основной цели -- упрощение доступа к правосудию.
Ключевые слова: административная юстиция; публичные споры; особое исковое производство; судебный контроль; верховенство закона; верховенство права; оспаривание правовых актов; специализированные суды; судебная система Казахстана; право.
Abstract
судебная власть государственное управление реформа
Ensuring the Rule of Law in Public Administration and Local Self-Government
Elvira B. Ablaeva, Cand. Sci. (Law), Associate Professor of the Department of Legal Disciplines at Astana University
Anel R. Ensebaeva, Cand. Sci. (Law), Leading Researcher at the Research Center for the Study of Administrative and Criminal Justice Problems of the Research Institute of Judicial and Innovative Projects of the Academy of Justice under the Supreme Court of the Republic of Kazakhstan
Mukhtarkhan A. Utanov, Dr. Sci. (Law), Professor, Head of the Department of Criminal Law and Procedure of the Institute of Postgraduate Education of the Academy of Justice under the Supreme Court of the Republic of Kazakhstan
The paper examines the powers of the judiciary to ensure the rule of law in the sphere of public administration and local self-government, which, according to the authors, consist in the implementation of the judicial control function by the courts. Granting the judicial power with the function of judicial control and expanding the scope of its implementation is one of the mechanisms that, in conditions of ensuring the rule of law, are necessary in order for everyone to exercise their constitutional freedom to appeal to the court against illegal acts, decisions, actions or omissions of public authorities, their officials, and civil servants.
It is obvious that the role of the judiciary is significantly enhanced in the implementation of the second institutional reform to ensure the rule of law. Today, the rule of law in the sphere of state and local government is ensured the implementation of judicial control by courts of general, specialized and higher jurisdiction, as well as specialized formulations courts of the Republic of Kazakhstan in accordance with the RK legislation on civil and criminal procedure and administrative offences.
However, according to the study, administrative and judicial reforms carried out in parallel in the Republic of Kazakhstan have resulted, on the one hand, in strengthening judicial control in the sphere of state administration and local self-government, and, on the other hand, in restricting the constitutional right to judicial protection and freedom of appeal in court. According to the authors, the steps to optimize the courts, consisting in the transition from a five-level court to a three-level court, have not achieved their main goal-to simplify access to justice.
Keywords: administrative justice; public disputes; special claim proceedings; judicial control; rule by law; rule of law; challenging legal acts; specialized courts; judicial system of Kazakhstan; law.
Одними из основных мероприятий, проводимых в Республике Казахстан по инициативе экс-главы государства Н. А. Назарбаева в рамках программы «Современное государство для всех», являются мероприятия, направленные на реализацию пяти институциональных реформ, заложенных в основе программы первого Президента РК «План нации -- 100 конкретных шагов». В частности, лидер нации на расширенном заседании Правительства РК, прошедшем в г. Нур-Султан (ранее -- Астана) 6 мая 2015 г., предложил комплекс из пяти институциональных реформ, включающий в себя 100 конкретных шагов, которые должна пройти страна:
1. Формирование современного государственного аппарата.
2. Обеспечение верховенства закона.
3. Индустриализация и экономический рост. 4. Нация единого будущего.
5. Транспарентное подотчетное государство1.
В обозначенных рамках особую актуальность приобретает реализация второй институциональной реформы, направленной на обеспечение одного из приоритетных принципов правового государства -- верховенства закона. Стоит заранее оговорить, что наряду с верховенством закона широко действует официально признанный казахстанской стороной принцип ответственности государства перед личностью и личности перед государством.
Изучение свежей научной литературы, обзор последних законодательных актов и данные мониторинга международных стандартов в области верховенства закона показывают, что в реализации второй институциональной реформы значительную роль выполняет судебная власть, на которую и возлагаются вопросы ее обеспечения.
В управленческой сфере деятельности судебная власть осуществляет судебный контроль над соблюдением принципа верховенства закона органами центральной и местной исполнительной власти, а также местного самоуправления. В рассматриваемой сфере правоотношений верховенство закона обеспечивается реализацией конституционной свободы обжалования в суде любых незаконно принятых решений, совершенных действий либо бездействия органов государственной власти, местной исполнительной и представительной власти, общественных объединений, организаций, предприятий, должностных лиц и государственных служащих.
Если опереться на исторические сведения, то по отношению к современному Казахстану судебный контроль над обеспечением принципа верховенства закона, а равно право обжалования решений, действий либо бездействия управляющих субъектов, впервые появился в пореформенный период. Нелишне будет упомянуть о том, что на последующем этапе развития, несмотря на все реформы, проводимые Временным Правительством, судебный контроль в сфере государственного управления и местного самоуправления, в том числе права и свободы граждан, должным образом не обеспечивался. Такая черта присуща начальному и срединному этапам советского периода. Суть в том, что согласно тем представлениям передача судебной власти полномочий по рассмотрению заявлений об оспаривании коллегиальных и единоличных решений, действий либо бездействия органов государственного управления и должностных лиц, разрешаемых ранее непосредственно органами исполнительной власти, некоторое время признавалась вмешательством в их самостоятельную деятельность. По данному вопросу уже проводились широкие дискуссии, которые имеют место и сегодня. Конституционно-правовой статус граждан, их объединений, а также судей РК приобретает изменчивый характер только к моменту распада Советского Союза. Со временем советская доктрина незыблемости демократических свобод, неотчуждаемости субъективных прав и всемерной охраны законных интересов способствовала созданию их общих и специальных юридических гарантий, а именно установлению судебного контроля в сфере государственного управления и местного самоуправления. Судебный контроль над законностью действий управляющих субъектов устанавливается Законами СССР о судебном контроле от 30 июня 1987 г., а позже от 2 ноября 1989 г.
Последний закон о судебном контроле, по признанию В. М. Савицкого, приоткрыл людям путь к судебной защите от произвола и волокиты, но только приоткрыл Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан «Зділет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1500000100 (дата обращения: 17.05.2019). Савицкий В. М. Организация судебной власти в Российской Федерации : учебное пособие для вузов. М. : Бек, 1996. С. 47.. Нельзя исключать недостатки в силу того, что неправомерные действия и решения некоторых субъектов оставались вне судебного контроля. Отсутствовала возможность для обжалования актов некоторых структур политической системы общества, например политической партии во главе с КПСС. Безусловно, это было связано в первую очередь с отсутствием устойчивых идей о правовом государстве и неразвитостью гражданского общества советской эпохи.
Проблема, на взгляд Н. М. Чепурновой, кроется в том, что закон не только устанавливал достаточно широкий перечень изъятий из сферы судебного контроля, но и допускал установление новых изъятий в будущем, причем не только законами, но и подзаконными актами, которые подпадали под понятие «законодательство» Союза ССР и союзных республик Чепурнова Н. М. Конституционные основы судебной власти // Конституционные основы, формы и методы государственного управления : науч. издание / под общ. ред. Н. М. Чепурновой. М. : Юнити-Дана, 2012. С. 183..
Все же именно этот закон В. М. Лебедев признает особо значительным законодательным актом из числа тех, которые предоставляли право на судебную защиту в общей форме, то есть безотносительно к каким-либо определенным правоотношениям, поскольку он наделил граждан правом обжаловать в суд и коллегиальные действия Лебедев В. М. Судебная власть в современной России. Проблемы становления и развития. СПб. : Лань, 2001. С. 68..
С принятием Конституции РК от 28 января 1993 г., в ст. 40 было продиктовано, что любые решения и действия государственных органов, общественных объединений, должностных и иных лиц, ущемляющие или ограничивающие права граждан, могут быть обжалованы в суд. Вторым абзацем указывалось, что не допускается обращение жалобы во вред лицу, подавшему жалобу или в интересах которого она была подана Конституция Республики Казахстан. Принята на IX сессии Верховного Совета РК XII созыва от 28.01.1993. Утратила силу в связи с принятием новой Конституции от 30.08.1995 // Информационно-правовая система нормативных правовых актов РК «Зділет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K930001000 (дата обращения: 17.05.2019)..
Озвученные положения легли в основу конструкции ст. 13 Конституции РК от 30 августа 1995 г., гласящей, что каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30.08.1995 // Информационно-правовая система нормативных правовых актов РК «Зділет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/ K950001000 (дата обращения: 17.05.2019).. Но право на свободу обжалования в суде решений, действий либо бездействия управляющих субъектов не было выделено. Последнее в развернутом виде представлено в ч. 2 ст. 1 Конституционного закона РК «О судебной системе и статусе судей РК».
Кроме того, теория и практика дают основания для различения права на судебную защиту и права на судебное обжалование, на что, собственно, указала профессор Н. М. Чепурнова. Судебная защита, по ее мнению, это самостоятельное конституционное право гражданина, а возможность судебного обжалования является конституционно установленным механизмом его реализации через осуществление судебного контроля Чепурнова Н. М. Указ. соч. С. 226..
В этой части орган конституционной юстиции в своем нормативном постановлении О проверке конституционности части первой статьи 109 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан по обращению Западно-Казахстанского областного суда : постановление Конституционного Совета РК от 24.01.2007 № 1 // Сайт Конституционного Совета РК. URL: http://ksrk.gov.kz/rus/ resheniya/?cid=9&rid=263 (дата обращения: 17.05.2019).указал на то, что в содержание конституционной нормы, предусмотренной п. 2 ст. 13 Конституции РК, входит также право на судебное обжалование действий, решений органов государственной власти и должностных лиц. Однако, по нашим наблюдениям, наличие конституционно закрепленного права на защиту в суде не во всех случаях предоставляет человеку, гражданину и юридическому лицу свободу обжалования в суде, что дает основания для их различения. Например, постановление суда апелляционной инстанции по заявлениям о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, республиканском референдуме, обжалованию и опротестованию не подлежит по нормам Гражданского процессуального кодекса РК (ч. 2 ст. 288 ГПК РК). Дела, связанные с имущественными интересами физических лиц, при сумме иска менее 2 000 месячных расчетных показателей, а юридических лиц менее 30 000 месячных расчетных показателей не подлежат пересмотру в кассационном порядке (п. 3 ч.2 ст. 434 ГПК РК). Напомним, что с 1 января 2019 г. месячный расчетный показатель установлен в размере 2 525 тенге, то есть около 420 российских рублей.