Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительством Российской Федерации 30 октября 2002 года принято Постановление № 782 “Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности”, разработанное Минтрудом России. Данным Постановлением определен размер квоты на 2003 г. и порядок ее формирования в последующие годы.
В соответствии с указанным Постановлением подготовлен совместный приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 года № 238/1205/397 “О распределении по субъектам Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности”.
Согласно прогнозу Минтруда России о ситуации на рынке труда в трудоспособный возраст войдет более многочисленное поколение молодежи, родившейся в 80-е годы, характеризовавшиеся наиболее высоким уровнем рождаемости. По оценкам специалистов, прирост населения трудоспособного возраста составит 674 тыс. человек - максимальную за последние годы величину. Ожидается также высвобождение рабочей силы в результате реструктуризации угольной промышленности, металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, либерализации трудовых отношений вследствие принятия нового Трудового кодекса, вовлечения России в процессы глобализации. Это создает более неблагоприятную ситуацию для привлечения иностранной рабочей силы и мобильности трудовых ресурсов.
Важным шагом на пути развития современной системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации является разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р).
В Концепции дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов, изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы их реализации.
В частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции:
- обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации;
- создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;
- содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах;
- создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания;
- поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;
- оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;
- создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации;
- содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.
В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.
При заключении двусторонних международных соглашений и соглашений внутри СНГ по проблемам миграции их положения должны быть увязаны с потребностями России в трудовых ресурсах. Особого внимания требует координация и сближение правовых основ по проблемам миграции России с теми странами, которые являются для нее основными миграционными донорами. Соблюдение баланса интересов сторон должно минимизировать и исключить ситуацию, при которой решение экономических проблем одного государства происходит за счет миграционной активности населения другого государства.
Следует поддержать точку зрения, высказанную в научной литературе по поводу того, что социализация мигрантов должна сочетать «два разных направления деятельности: сохранение культурного багажа, традиций, навыков, которые определяли их образ жизни по прежнему месту жительства, с одной стороны, и быстрейшую адаптацию к новой социальной, экономической и культурной среде - с другой» [16].
Текущая острота миграционной проблемы и перспективы ее развития делают целесообразным экспертизу всего законодательства с точки зрения степени его воздействия на миграционные процессы. Целью подобной экспертизы могло бы стать максимальное исключение норм и решений, способных усугубить остроту миграционной проблемы. Например, надо исключить случаи приравнивания соотечественников к иностранцам, предпочтения в отношении отдельных иностранных хозяйствующих субъектов и юридических лиц в ущерб российским, если такой порядок не предусмотрен международными договорами.
Представляется актуальной и политически значимой потребность в более активном участии государства (в том числе и законодателей) в защите законных интересов российских мигрантов за рубежом. Фактически каждый случай незаконного ущемления прав и интересов соотечественников граждан должен стать основанием для автоматического реагирования государственных структур на подобные случаи и внесения конкретных изменений и дополнений в национальное законодательство, в международные соглашения, которые бы исключали саму возможность повторения аналогичных случаев.
Одной из актуальных проблем в сфере миграционных отношений является проблема правового регулирования временного проживания иностранцев или лиц без гражданства на территории Российской Федерации до получения ими вида на жительство.
Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты утвержденной Правительством РФ, сроком на три года.
Институт временного проживания действует в России с 2003 года. Правительство России, по предложению исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан, ежегодно утверждать квоту, порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание.
В 2008 году в городе Москва утверждена квота на 500 разрешений, а в Московской области на 9000 разрешений.
В целом, если обратиться к федеральному законодательству, можно увидеть, что к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации реально на сегодняшний день отнесено весьма небольшое количество полномочий в сфере регулирования миграции населения. Так в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 года №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации также отнесены:
- подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);
- ежегодное определение потребностей субъектов РФ в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников в социально-экономическое развитие субъекта Федерации (п.2 ст. 18);
- осуществление контроля за трудовой деятельностью иностранных работников (п.1 ст. 32) и ряд других полномочий.
Вместе с тем в ряде случаев не до конца ясна изначальная принадлежность отдельных из указанных полномочий. Так Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не перечисляет названные полномочия в качестве полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Федерации (п.2 ст. 26 указанного Закона). Но в то же время Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закрепляя осуществление данных полномочий за органами государственной власти субъектов Федерации, не обозначают их как «делигированные» [17]. Данный пробел требует законодательного урегулирования.
В соответствии со ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» разрешение на временное проживание является подтверждением права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в РФ до получения вида на жительство.
Большинство стран мира в той или иной степени подключены к системе международного обмена трудовыми ресурсами. Если не так давно имело место сравнительно четкое деление стран мира на те, которые выступали только в качестве поставщиков рабочей силы, и в основном принимавших у себя трудящихся-мигрантов, то в настоящее время такое деление становится все более относительным. Растет число стран, которые одновременно являются и экспортерами, и импортерами рабочей силы. Тем не менее, трудовая миграция имеет неодинаковое значение для социально-экономического и политического развития разных стран мира. Основным источником самых разных форм миграции населения являются развивающиеся страны, представляющие собой наиболее густонаселенную и бедную часть планеты. Причем темпы прироста населения здесь и в ближайшее десятилетие останутся высокими.
Международные миграции оказывают существенное и вместе с тем противоречивое влияние на экономику и на всю общественную жизнь, как стран эмиграции, так и стран иммиграции. По мнению большинства специалистов, иммиграция в промышленно развитые страны Западной Европы, США, Канаду, Австралию и некоторые другие играет важную роль в устранении неблагоприятных черт структуры возрастного ценза в указанных странах. В противном случае нехватка рабочей силы и быстрое старение населения приведут промышленно развитые страны к экономической стагнации и замедлению научно-технического прогресса. Импорт «умов» является существенным фактором научно-технического прогресса в США и ряде других стран Запада. Во многих развивающихся странах денежные переводы эмигрантов способствуют активизации экономической жизни. Там, где эмиграция значительна (например, в Пакистане и Южной Корее), она привела к сокращению уровня безработицы. Однако международные миграции населения порождают серьезные проблемы, как в странах иммиграции, так и в странах эмиграции[18].
В промышленно развитых странах отношение к иммиграции в значительной степени зависит от цикла национальной экономики той или иной. В странах массовой эмиграции отношение к этому явлению двойственное. С одной стороны, там понимают, что эмиграция, особенно квалифицированных кадров, наносит определенный ущерб национальной экономике. Однако, с другой стороны, опасаются, что прекращение эмиграции может вызвать резкое ухудшение экономической ситуации в стране. Поэтому важным элементом миграционной политики этих государств остается обеспечение непрерывного поступления переводов от эмигрантов и зашита их интересов в принимающих странах.
В процессы регулирования потоков международных миграций активно вовлечены международные организации. Так, Комиссия ООН по народонаселению располагает соответствующим фондом, часть средств которого используется на субсидирование национальных программ в области миграции населения. Причем средства ООН направляются в основном в развивающиеся страны. Одной из целей Международной организации труда (МОТ) является регулирование миграции. Ряд международных договоров, принятых Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), содержит специальные нормы, которые касаются физического состояния трудящихся-мигрантов. В конвенциях ЮНЕСКО имеются положения, направленные на улучшение образования трудящихся-мигрантов и членов их семей.
Права трудящихся-мигрантов оговорены в Хельсинкских соглашениях. Страны-члены Совета Европы обязаны выполнять Европейскую конвенцию о правах человека, а также Всеобщую декларацию прав человека, которые обеспечивают права мигрантов наравне с местными гражданами. Контролем за соблюдением прав человека в странах-членах ООН и ОБСЕ занимается, в частности, неправительственная правозащитная организация «Хьюман райт уоч». В последнее время резко наблюдается усиление контролирующих функций или претензий на них со стороны Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Тем не менее, международные миграции населения трудно поддаются контролю и регулированию. В них присутствует значительный элемент стихии. Трудности регулирования трудовой миграции объясняются, прежде всего, деятельностью транснациональных компаний. Ужесточение контроля за международной миграцией населения со стороны все большего числа государств и попытки правительственных структур, как стран-экспортеров, так и стран-импортеров рабочей силы ограничить ее или ввести в более организованные рамки ведут к расширению масштабов нелегальной миграции.
Таким образом, международная миграция населения, помимо того, что она играет большую роль в социально-экономическом развитии многих стран мира, выступает важным фактором функционирования всего мирового хозяйства и уже в силу этого обстоятельства не может не быть объектом международного регулирования. Однако нельзя упускать из виду, что проблемы международной миграции населения являются также политическими, поскольку они связаны с пересечением национальных границ значительным количеством людей, а также с формированием на территории страны иммиграции нередко больших по размерам общин выходцев из других стран. Внутреннее миграционное законодательство различных стран с одной стороны, постепенно унифицируется, а с другой требуют своего дальнейшего совершенствования.