Миграция населения как объективный социально-экономический процесс за последние годы обрела в России черты динамического развивающегося явления. По количеству мигрантов Россия занимает второе место в мире после Соединенных Штатов Америки.
В течение всего XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а в начале XXI века феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных изменений. Собственно сама глобализация в значительной степени интенсифицировала этот процесс. И это потребовало новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов различных государств, участвующих в регулировании миграционных процессов.
Миграция является одной из важнейших проблем народонаселения и рассматривается не только как простое механическое передвижение людей, а как сложный социальный процесс, затрагивающий многие стороны жизнедеятельности общества. Миграции сыграли выдающуюся роль в истории человечества, с ней связаны процессы заселения новых территорий, хозяйственного освоения земли, развития производительных сил, образования и смешения рас, языков и народов.
В течение всего XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а в начале XXI века феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных изменений. Собственно сама глобализация в значительной степени интенсифицировала этот процесс. И это потребовало новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов различных государств, участвующих в регулировании миграционных процессов.
Правовую основу этой сферы сотрудничества составляет значительный массив правовых документов, принятых после распада СССР.
Прежде всего, это Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федеральный Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 "О беженцах", Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах", Федеральный закон Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. "О вынужденных переселенцах", Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".
Одной из наиболее острых проблем, вставших перед Россией после распада СССР, является проблема определения принадлежности к российскому гражданству. Для Российской Федерации, в большей степени, чем для других государств бывшего СССР, эта проблема оказалась связанной с правовым положением этнических соотечественников, оставшихся проживать после распада СССР в его республиках.
После внесения изменений в Закон о гражданстве от 17 июня 1993 года, всем гражданам бывшего СССР был предоставлен облегченный порядок приобретения российского гражданства. Это объяснялось, прежде всего тем, что Российская Федерация, являясь государством правопреемником СССР, должна выполнять свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР, тем что «нынешняя Россия призвана реально заместить Советский Союз и защитить права граждан, ставших после 1991 года жертвами законодательства ряда бывших республик СССР, претендующих ныне на моноэтничность» [1]. Такая тенденция присуща в разной форме законам о гражданстве Грузии, Молдовы, Украины, Киргизии, а в Латвии и Эстонии все проживающие поделены на граждан и мигрантов. В праве на получение гражданства отказывается не только осужденным за уголовные преступления, но и тем, кто в прошлом был кадровым работником министерства обороны, министерства внутренних дел, органов государственной безопасности Советского Союза [2].
Оценивая законодательство о гражданстве постсоветских государств и практики его применения, в особенности на начальной фазе их независимого развития, следует исходить из непременного требования - недопущения ухудшения правового статуса людей, постоянно проживающих в данном государстве, в сравнении с тем, который они имели ранее [3]. Именно на выполнение этого требования направлена политика Российского государства в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, закрепленная в конституционном законодательстве Российской Федерации.
Первоначально был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом". Правительство РФ постановлением от 31 августа 1994 г. "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" утвердило Основные направления этой политики. Не осталась в стороне Государственная Дума, она периодически обращалась к соответствующим вопросам, в частности, 8 декабря 1995 г. ею была принята "Декларация о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам". Однако тех правовых актов, которые регулируют и устанавливают данные правоотношения и действия, было явно не достаточно. Проблем у соотечественников за рубежом, и особенно в прибалтийских республиках - возникало очень много, законодатель не уделял особого внимания проблемам русскоязычного населения в бывших постсоветских республиках. И только 24 мая 1999 г. был принят Федеральный закон № 99 «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом», действующий сегодня с изменениями от 31 мая 2002 года, 22 августа, 29 декабря 2004 года, 31 декабря 2005 года, 18 июля 2006 года.
Наличие такой нормативной базы позволило осуществить целый ряд программ, которые способствовали продвижению русского языка и культуры в странах Содружества, повысить вклад субъектов Российской Федерации в работу по поддержке соотечественников за рубежом. В частности, сегодня реализуется Федеральная целевая программа «Русский язык (2006-2010 годы)». Задачами программы в зарубежных странах является обеспечение эффективного функционирования русского языка как основы развития интеграционных процессов в СНГ, наиболее полного удовлетворения языковых и культурных потребностей соотечественников за рубежом.
В настоящее время принята Программа (утверждена Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом"). В целях оказания поддержки соотечественникам, изъявившим желание стать участниками программы переселения в Россию 18 июля 2006 года был принят ФЗ № 109 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Он направлен на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Закон содержит новые для российского законодательства правовые категории, требующие профессионального разъяснения, научного толкования и в целом комментария правовых норм, регулирующих политику Российского государства в сфере сотрудничества и работы с соотечественниками, иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Одним из важнейших программных документов в сфере миграции стала утвержденная Указом Президента РФ Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года.
Этот документ представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции.
Динамика развития миграционного законодательства обусловливает необходимость проведения анализа его современного состояния, тенденций развития, эффективности основанной на нем правоприменительной практики с целью выявления существующих проблем, препятствующих эффективному осуществлению данного процесса и выработки предложений по его совершенствованию.
Первоначально необходимо разобраться в теоретических основах понятий, применяемых в законодательной базе Российской Федерации, регулирующей правовой статус соотечественников, проживающих за рубежом.
После распада СССР, чтобы русские могли укрепить свое положение в соответствующих республиках, была разработана система двойного гражданства. Однако такая политика не принесла успеха, все переговорные процессы с главами и правительствами бывших союзных республик провалились. В тот период времени законодатель не учел главного - каждое возникающее государство начинает с утверждения своего гражданства и ни одна из республик бывшего СССР не составила исключения. И, конечно же, государство хочет, чтобы проживающие на его территории люди были либо его гражданами, либо иностранцами. Русским и русскоязычным лицам по существу не оставили выбора - им пришлось принять местное гражданство.
Поэтому не так уж много тех, кто, проживая в соответствующих республиках, имеет российское гражданство. Подавляющее большинство обладает местным гражданством. Но по национальной принадлежности, по корням, по родственным связям и по духу это - россияне, поэтому возникла необходимость строить политику в отношении этих лиц.
Термин «соотечественник» встречается еще в Толковом словаре В. Даля. Он определяет его как «рожденного в одном отечестве, отчизне, земляк, сородич» [4]. В словаре русского языка С.И. Ожегова, соотечественник - это «человек, имеющий общее отечество с кем-нибудь» [5]. Возникает вопрос, что считать нашим Отечеством? Известно, что понятия «Отечество» и «государство» не совпадают по своему смысловому выражению и не всегда могут совпадать территориально. Возникает вопрос, до сих пор не имеющий однозначного ответа - что следует рассматривать как наше Отечество: СССР или РСФСР? Известно, что 12 июня 1990 года Первым съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР - Российской Федерации - России. Прекращение существования огромных государств и империй, к которым относят и СССР создает ситуацию, при которой понятие Отечества для значительной части населения выходит за официально признанные границы одного государства, где проживает человек. Перед ним встает проблема, либо принять гражданство государства, на территории которого он проживает, либо оставаться в статусе лица без гражданства, либо переселиться в ту страну, выходцем из которой он является, и с которой он связан в этнических, геополитических и культурных аспектах.
Представление о том, кого следует относить к соотечественникам менялось на разных этапах исторического развития России. Первоначально под соотечественниками подразумевались славяне. В конце XIX - начале XX вв. соотечественниками принято было считать представителей всех славянских народов, в независимости от их местонаселения. Эта же мысль прослеживается и в позиции предыдущего Президента РФ - В.В. Путина, который, выступая на Конгрессе соотечественников в Москве 11 октября 2001 года, отметил: «Соотечественник - категория не только юридическая. И уж тем более - не вопрос статуса или льгот. Это вопрос личного выбора, духовного самоопределения. Понятие «русский мир» испокон века выходило далеко за географические границы России и даже далеко за границы русского этноса» [6].
Юридически понятие «соотечественник» определено в статье 1 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Содержание понятия «соотечественник за рубежом» включает в себя три категории лиц:
А) лиц, состоявших в гражданстве СССР, проживающих в государствах, входивших в состав СССР, получивших гражданство этих государств или ставших лицами без гражданства;
Б) выходцев (эмигрантов) из Российского государства, Российской Республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевших соответствующую гражданскую принадлежность и ставших гражданами иностранного государства;
В) потомков лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.
На наш взгляд, данное законодателем понимание «соотечественник за рубежом» является весьма узким и неточным. Наибольшие сложности возникают при применении рассматриваемых норм, в отношении граждан Украины, Бларусии, Грузии?
В глобализирующемся цивилизованном мире увязывание какого-либо статуса с принадлежностью к определенной нации становится все менее востребованным. На примере развития России это видно особенно наглядно.
Каковы же основные отличия иностранного гражданина от соотечественника, проживающего за рубежом? Очевидно, что речь идет, в первую очередь, о сохранении последними самобытности, понимая под этим родной язык, традиции и обычаи соотечественников, особенности их культурного наследия и религии. Целями государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников стали оказание государственной поддержки и помощи в реализации и обеспечении соотечественниками прав и свобод человека и гражданина, в том числе права свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал. К сожалению, сохранение самобытности наших соотечественников в «ближнем» зарубежье находится под угрозой, прежде всего в силу ограничения в возможности реализации российскими соотечественниками права на получение образования, в том числе на родном языке, как правило - русском. В соответствии со ст. 17 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации поддерживают соотечественников в деле сохранения и развития их культурного наследия и языка, являющихся неотъемлемыми элементами самобытности соотечественников, в получении ими равного доступа к образованию на всех уровнях и народных языках и предпринимают с этой целью соответствующие действия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации с учетом законодательства иностранных государств. Однако, в государствах Балтии русскоязычные граждане имеют ограничения в использовании в обучении родного языка. Таким образом, создание условий для сохранения этнической самобытности нашими соотечественниками за рубежом направлено не только на сохранение национального самосознания, но и имеет стратегическое значение для России.