Нормативный компонент включает в себя законодательство, регулирующее отношения в сфере свободы совести и свободы вероисповедания. Правовые нормы устанавливают, что обязаны делать органы власти в процессе реализации вероисповедной политики, что им делать запрещается и что они имеют право делать. Эти нормы определяют также запреты, предписания и пределы свободы деятельности для религиозных объединений и верующих граждан, соблюдение, исполнение и защиту которых обеспечивают органы власти.
Институциональный компонент - это органы государственной власти, реализующие вероисповедную политику. Эти органы создаются и наделяются конкретными полномочиями на основании правовых актов.
Функциональный компонент - это совокупность действий по реализации ГВП, совершаемых органами государственной власти. Часть из этих действий однозначно определена императивными нормами права, но в пределах полномочий, установленных диспозитивными нормами, органы власти могут избирать различные варианты законных действий, сообразуясь с общим направлением проводимой политики.
Можно провести некоторую (неполную) аналогию выделенных нами четырех компонентов структурной модели с аристотелевским учением о четырех причинах: целевой (для чего это?), формальной (что есть это?), материальной (из чего состоит?) и действующей (как это произведено?). В нашем случае компоненты могут быть соотнесены с целью действий, правилами их совершения, действующими органами власти и с конкретными действиями.
Компоненты структурной модели тесно взаимосвязаны, и существенные изменения в каждом из них не могут происходить изолированно и чаще всего (но не обязательно в каждом конкретном случае) влекут за собой изменения в остальных компонентах и в характере политики как системы в целом. Эти изменения, как правило, не синхронны, растянуты во времени. Например, вначале происходит осознание необходимости изменения законодательства или реформирования государственной машины и лишь по прошествии некоторого времени, в зависимости от эффективности механизма государства, осуществляются соответствующие перемены в нормативно-правовой базе, в системе органов власти.
Ценностно-целевой компонент модели является определяющим. Формирование остальных компонентов: нормативного, институционального и функционального - производится на основе идейно-мировоззренческих представлений, доминирующих во власти. Отметим, что в современных демократических государствах существуют развитые механизмы взаимодействия власти и общества, благодаря которым происходит согласование целей и идеалов различных социальных групп. В тоталитарных государствах власть навязывает обществу свою официальную идеологию и заставляет общество реализовывать поставленные ею цели.
Влияние идейно-мировоззренческих представлений на формирование и эволюцию системы права хорошо известно и находит выражение в различных формулировках (например: «Право есть воля господствующего класса, возведенная в закон»). Вся система социальных регуляторов, определяющая запреты, предписания и дозволения, основывается на представлениях о добре и зле, о том, какие социальные явления надлежит поддерживать, а какие изживать или видоизменять, приближая к некоторому идеалу.
Имеет место и обратное влияние нормативного компонента на ценностно-целевой. В состав последнего входит правосознание, предполагающее уважение к действующим правовым нормам, согласование выдвигаемых целей политики и методов их достижения с законодательством. В конкретных ситуациях руководители государства могут либо воздерживаться от выдвижения политических целей, противоречащих закону, либо обратиться к процедурам изменения норм закона. (Возможен и вариант конфликта между компонентами системы, когда власть, поставив противозаконные цели, для их реализации совершает (функциональный компонент) правонарушения. Но такое рассогласование компонентов системы означает ее нестабильность и может иметь только временный характер).
Институциональный компонент, как уже отмечалось, создается под воздействием нормативного, на основе правовых актов. Например, Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве РФ создана и осуществляет свою деятельность на основе постановлений Правительства РФ. В условиях разделения властей влияние институционального компонента на нормативный осуществляется прежде всего органами законодательной власти (в свою очередь их правотворческая деятельность определена правовыми нормами Конституции). Органы исполнительной власти могут принимать участие в формировании нормативного компонента, издавая подзаконные нормативные акты.
Непосредственное воздействие ценностно-целевого компонента на институциональный невозможно, так как любые изменения в последнем совершаются посредством издания правовых актов. Такое воздействие опосредовано нормативным компонентом, но имеет ценностно-целевую мотивацию: например, ликвидация Совета по делам религий при Совете Министров СССР, осуществленная на основе норм Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий» от 25.10.1990 г. во имя обеспечения тех представлений о свободе совести, которыми руководствовались в то время власть и значительная часть общества.
Прямое воздействие институционального компонента на ценностно-целевой ярко проявляется в случаях, когда в системе органов государственной власти создаются структуры, осуществляющие разработку и пропаганду официальной идеологии. В современной России, ввиду установленного статьей 13 Конституции РФ запрета, не существует государственной идеологии. В СССР эти функции выполнялись такими организациями, как Институт марксизма-ленинизма, Академия общественных наук.
Функциональный компонент (правоприменительные действия власти) формируется под влиянием всех трех других компонентов. Содержанием нормативного компонента предопределяются запреты на конкретные действия власти, обязательное исполнение возлагаемых на них обязанностей, пределы свободы усмотрения при принятии ими управленческих решений. В пределах своих полномочий государственные органы могут совершать (или не совершать) действия, дозволенные законодательством. В рамках закона выбор конкретного варианта дозволенных действий определяется ценностно-целевым компонентом (например, в современной России органы власти могут варьировать в зависимости от приоритетов ГВП формы и размеры поддержки, оказываемой ими религиозным организациям в осуществлении социально значимой деятельности). Институциональный компонент определяет фактическую возможность выполнения действий (при отсутствии нужных структур или недостатке квалифицированных кадров они становятся неэффективными или вовсе невозможными).
Конкретный пример может проиллюстрировать, как перемены в двух компонентах - ценностно-целевом и функциональном - радикально меняют облик всей модели вероисповедной политики. В период горбачевской «перестройки», к моменту празднования тысячелетия Крещения Руси (1988 г.), идеологические представления руководства КПСС претерпели видоизменение: вместо прежнего воинствующего атеизма возобладало представление о необходимости обеспечения реальной свободы совести, была признана выдающаяся роль Русской православной церкви в истории русской государственности и культуры. В соответствии с этим было ограничено действие атеистической пропаганды, а органы власти, обладавшие возможностями по своему произволу удовлетворять или отклонять прошения о регистрации новых религиозных общин, были ориентированы на смягчение подхода к рассмотрению заявлений. В результате число общин, зарегистрированных в СССР в 1988 г., выросло по сравнению с числом зарегистрированных в 1987 г. в десять раз (1070 и 104 соответственно). При этом нормативный и институциональный компоненты оставались неизменными до осени 1990 г., но общий облик вероисповедной политики страны, благодаря переменам в двух компонентах, радикально изменился, что, в конечном итоге, привело к трансформации двух других компонентов.
Функциональный компонент не может непосредственно воздействовать на институциональный или нормативный компоненты. Однако результаты практических действий могут осознаваться властями как основания для корректировки своих ценностно-целевых установок, перемен в законодательстве и реорганизации институционального компонента. Например, длительное время старообрядчество воспринималось властями царской России как нелояльное им, оппозиционное и опасное для стабильности страны духовное движение. Это предопределяло создание дискриминационного законодательства, проведение систематических репрессивных мер против старообрядцев. Однако, хотя и с большим опозданием, к началу ХХ века власти на основе приобретенного опыта убедились, что старообрядцы - патриотически настроенные граждане, укрепляющие экономику страны, хранящие лучшие народные традиции, - не угроза, а опора стабильности в обществе. В результате вероисповедная политика по отношению к старообрядчеству существенно изменилась во всех компонентах.
Целостную картину конкретного наполнения каждого из четырех компонентов структурной модели и их взаимного влияния можно представить в коротких исторических примерах.
В Российской империи церковь рассматривалась как носительница единственного истинного вероучения, поддерживать которую является долгом государства. Другие религии представлялись в качестве заблуждений или ложных учений, к которым государство может проявлять ту или иную степень терпимости - в зависимости от их свойств, от поведения их последователей. Эта доминировавшая мировоззренческая установка предопределяла характер законодательства, которое предоставляло исключительные преимущества церкви и налагало различные ограничения на деятельность иных конфессий. Соответствующим образом была организована система органов власти, ведавших делами господствовавшей церкви (Святейший Синод) и других конфессий, вопросами деятельности которых в основном занимались органы Министерства внутренних дел. В практической деятельности властей могли применяться как гибкие, веротерпимые формы действий, например в отношениях с мусульманами, так и репрессивные, иногда неоправданно жестокие, интенсивность которых могла меняться под воздействием ценностно-целевого и нормативного компонентов. Например, в царствование Николая I, видевшего в старообрядчестве угрозу государству, были приняты дополнительные антистарообрядческие правовые акты и активизированы массовые преследования.
В Советском государстве религия рассматривалась как пережиток прошлого, которому предстоит отмереть в коммунистическом обществе. Законодательные нормы были ориентированы на максимальное ограничение деятельности религиозных объединений в обществе. Государственные органы по делам религий также были нацелены на обеспечение максимального надзора за жизнью религиозных объединений, на сдерживание их активности; они работали в тесном взаимодействии с органами государственной безопасности. Практическая деятельность органов власти и управления всех уровней за редкими исключениями может быть охарактеризована как более или менее интенсивное использование «административного ресурса» для проведения в жизнь атеистической идеологии. Характерным является также то, что на протяжении советской истории влияние нормативного компонента было относительно невелико. Во-первых, органы власти оставляли за собой возможность произвольного толкования советского законодательства о культах сообразно с политической целесообразностью; во-вторых, нормы законодательства могли игнорироваться, нарушаться властями; в-третьих, религиозные организации и верующие были фактически лишены возможности в судебном порядке защищаться от неправомерных действий властей.
Применительно к историческим исследованиям структурная модель может использоваться для целей периодизации, в качестве критерия, позволяющего констатировать переход вероисповедной политики государства в качественно новое состояние (при существенном и длящемся изменении двух и более компонентов ее структурной модели).
Применительно к современной Российской Федерации, являющейся светским государством, вероисповедная политика - часть политики государства в сфере свободы совести и вероисповедания, а именно: система действий государства, включающая целеполагание, правовое обоснование, комплекс организационно-практических мер по:
обеспечению и защите свободы совести и свободы вероисповедания человека и гражданина,
регулированию деятельности религиозных объединений,
осуществлению сотрудничества с ними в решении социально и государственно значимых проблем,
достижению межрелигиозного и межконфессионального мира.
Согласно принятым в современной политологии представлениям, «политика возникает и осуществляется ради определенных целей, которые внутренне противоречивы и разнообразны. Ее высшая цель в социальной системе - интеграция внутренне дифференцированного общества, увязывание конфликтующих частных устремлений граждан с общей целью всего общества. (…) Средства политики представляют собой инструменты, орудия практического осуществления целей, превращения идеальных мотивов в реальные действия. (…) Методы политики обычно характеризуют способы воздействия на ее объекты».
В настоящее время, ввиду отсутствия официально принятой доктрины или концепции государственной вероисповедной политики, ее цели, принципы и методы могут по-разному формулироваться различными исследователями или политическими деятелями в зависимости от их собственной мировоззренческой позиции. Однозначно определенными компонентами вероисповедной политики современной России являются те положения, которые закреплены в действующем законодательстве, например принцип равенства религиозных объединений перед законом.
Конституция <consultantplus://offline/ref=45B9D0F40F91E131CA34ECE0FA48B2058A2BFA5A7564BBDC393F19MEg7K> Российской Федерации и российское законодательство определяют четыре основных принципа, на которых основано взаимодействие государства с религиозными объединениями.
Во-первых, в соответствии с Конституцией Российская Федерация - светское государство. «Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (ч. 1 ст. 14) <consultantplus://offline/ref=45B9D0F40F91E131CA34ECE0FA48B2058A2BFA5A7564BBDC393F19E7196E9EABFC7CA4707C4AM7gBK>.
Во-вторых, «религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом» (ч. 2 ст. 14) <consultantplus://offline/ref=45B9D0F40F91E131CA34ECE0FA48B2058A2BFA5A7564BBDC393F19E7196E9EABFC7CA4707C4AM7gAK>.
Основой для современных отношений между религиозными организациями и государством стало законодательство, сложившееся после принятия в 1993 г. новой Конституции <consultantplus://offline/ref=45B9D0F40F91E131CA34ECE0FA48B2058A2BFA5A7564BBDC393F19MEg7K> Российской Федерации, и в первую очередь Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=45B9D0F40F91E131CA34ECE0FA48B2058F26FC587E39B1D460331BE0M1g6K> от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». На нормативном уровне Закон внес ясность в содержание конституционных понятий «светское государство», «отделение религиозных объединений от государства», «равенство религиозных объединений перед законом».
В-третьих, как признано Федеральным законом <consultantplus://offline/ref=45B9D0F40F91E131CA34ECE0FA48B2058F26FC587E39B1D460331BE0163189ACB570A5707C4C7EM6g1K> «О свободе совести и о религиозных объединениях», приоритетным для государства во взаимоотношениях с религиозными объединениями является признание особой роли православия в истории страны, в становлении и развитии ее духовности и культуры и выражение особого уважения к христианству, исламу, буддизму и другим религиям, составляющим неотъемлемую часть исторического наследия народов России.
Россия - одна из наиболее многонациональных и многоконфессиональных стран мира, она обладает уникальным по богатству и многообразию национальным и конфессиональным составом. На ее территории проживает свыше 160 наций и народностей, действует более 60 конфессий.
Россия обладает уникальным опытом межконфессионального диалога и сотрудничества. Достаточно сказать, что в нашей стране никогда не было религиозных войн. На протяжении многих столетий в мире и согласии живут последователи мировых религий, приверженцы множества традиционных национальных религий. История России, наш уникальный опыт интеграции различных традиций, религий и культур в сочетании с бережным отношением к самобытности народов - наглядное опровержение сомнительной концепции «столкновения цивилизаций». Культурное многообразие и одновременно цивилизационное единство России убедительно доказывает обратное - возможность эффективного межкультурного взаимодействия.
Одна из тенденций нашей эпохи - угроза обострения межнациональных и межрелигиозных противоречий, с которой столкнулись многие страны. Сохранение и укрепление межнационального мира и согласия в нашей многоконфессиональной стране - серьезная задача, которая требует согласованных усилий всех ветвей государственной власти и формирующегося гражданского общества.