Террористические нападения на США 11 сентября 2001 г. заставили международное сообщество вновь обратить свое внимание на проблему терроризма. В течении нескольких недель Совет Безопасности единогласно принял три важные резолюции - 1368, 1373, 1377. Эти резолюции подтвердили право наций на самооборону, определили терроризм в качестве угрозы международной безопасности и подчеркнули ответственность за совершение теракта как исполнителя, так и организатора. Резолюции обязывают страны-члены не предоставлять террористам убежища, а также ограничивать возможности террористов путем замораживая счетов организаций, их поддерживающих. Резолюции предусматривают осуществление комплекса мероприятий по усилению пограничных структур, прекращению рекрутирования террористов, интенсификации информационного обмена в данной сфере. Согласно резолюции 1373 был создан Контртеррориститеский комитет, задачей которого является координация и контроль за действиями государств в следующих семи областях: законодательство, финансовый мониторинг, таможня, иммиграция, экстрадиция, правоохранительная деятельность, продажа вооружений.
Генеральная Ассамблея также приняла ряд новых резолюций (правда, данные резолюции не содержат плана действий, а являются скорее эмоциональной реакцией на произошедшую трагедию). Незамедлительно отреагировал и Генеральный секретарь Кофи Анан, заявив в своей речи 12 сентября 2001 г.: "Все нации мира должны объединиться в своей решимости противостоять как террористам, так и их покровителям".
Не остались в стороне и организации структуры ООН. ИКАО, ИМО приняли планы действий, нацеленные на уменьшение террористической угрозы. МАГАТЭ разрабатывает программу, призванную координировать действия государств в области обеспечения безопасности ядерных объектов и контроля за радиоактивными материалами.
Однако часто действительность отлична от официальной риторики и принятых единогласно резолюций. На наш взгляд, можно выделить две главные причины, сковывающие многие благие начинания ООН. Во-первых, далеки от разрешения проблема дефиниции термина "терроризм" и риторический вопрос, кого считать террористом, а кого борцом за свободу. Во-вторых, проблема противодействия международному терроризму часто сталкивается с жестким подходом государств, ратующих за невмешательство во внутренние дела. Когда дело касается международного сотрудничества (под чем нередко понимается лишь обсуждение проблемы на глобальных форумах без принятия твердых обязательств), многие страны демонстрируют свою открытость и желание работать сообща, однако когда дело доходит до совместного решения серьезных вопросов, предполагающих определенное вмешательство во внутренние дела, готовность к сотрудничеству уменьшается.
Тем не мене сложность проблемы не означает, что ООН должна устраниться от ее решения. Напротив, ООН - это наиболее мощный механизм международного взаимодействия, десятилетиями оттачивавший свое мастерство в поиске компромиссов и выработке решений, устраивающих все стороны. Это значит, что организация не должна тратить время в бесплодных дебатах, а срочно определить те направления деятельности, где возможность совместной работы и результаты обещают быть наибольшими.
Так, авторитетный американский исследователь Энтони Кордесман в своей работе "Роль ООН в борьбе с терроризмом" считает, что ООН должна в первую очередь обратить свое внимание на следующие четыре задачи.
Во-первых, ООН следует пересмотреть свой подход к международному гуманитарному праву. Современные нормы в данной области применимы к конвенциональным военным действиям, регулируя правовые отношения между воюющими сторонами, определяя статус военнопленных и т.д. Между тем асимметричная война (как в западной литературе часто называют борьбу с террористами) не имеет четкого правового описания, что затрудняет ведение подобных войн и пост военное урегулирование. Международное гуманитарное право включает в себя также аспекты прав и свобод человека. Насколько далеко могут пойти государства в ограничении гражданских прав в целях уменьшения террористической угрозы и где проходит грань в деятельности правозащитных групп, отделяющая защиту прав и свобод от незаслуженной критики властей, стремящихся обеспечить национальную безопасность? Предполагается, что ООН, с ее опытом регулирования отношений в области "человек-государство" может дать ответы на эти вопросы путем выработки неких универсальных норм.
Во-вторых, необходимо принять во внимание тот факт, что на сегодняшний день терроризм - это еще не столкновение цивилизаций, а столкновение внутри отдельных цивилизаций, международным его делает лишь глобализация практически всех аспектов современной жизни. Террористы выходят на международную арену в поисках союзников, средств, привлечения общественного внимания, создания определенного имиджа, но в целом они преследуют внутренние интересы, во всяком случае, пока. Задача ООН состоит в том, чтобы наладить межкультурный обмен, доказать, что терроризм не имеет национальности, он может проявиться в любом обществе на любом этапе развития, что нет религий или народов, по природе своей предрасположенных к терроризму. Нельзя позволить террористам расколоть мир, поэтому роль ООН и заключается в налаживании прочного моста между Западом и Востоком, причем сегодня это актуально, как никогда. Совместная работа по реставрации Косово и Афганистана может послужить залогом такого сотрудничества.
В-третьих, в который раз ООН должна обратить внимание на две главные социальные проблемы современности - нищету и перенаселение. Нет нужды доказывать всю актуальность данных проблем, их неразрывную связь с проявлениями вражды, ксенофобии, расовой нетерпимости. Более 40 % населения планеты живет за чертой уровня бедности, причем данная тенденция имеет склонность к ухудшению. Типичный портрет современного бедняка - безработный маргинал, живущий в огромном городе без перспектив получить образование и найти работу. Большие массы озлобленного, переживающего культурный шок городского населения, всегда были весьма недобрым симптом. В наши дни проблема усугубляется тем обстоятельством, что средства массовой информации позволяют этим людям видеть, насколько плачевно их положение по сравнению со странами развитого мира. Неизбежно возникает вопрос, что развитые страны сделали, чтобы данный разрыв уменьшить, причем ответы могут быть самые разные. ООН, в этом смысле, не панацея от всех бед. Предыдущие гуманитарные акции ООН, как ни жестоко это звучит, часто решали сегодняшние проблемы за счет завтрашних еще больших катастроф. Тем не менее, ООН - самый эффективный механизм в деле организации и распределения гуманитарной помощи. На сегодняшний день задача ООН видится в том, чтобы направить помощь развитых стран на поддержку реформ (именно реформ, а не и без того низкого жизненного уровня) в развивающихся странах, с целью сделать последние самодостаточными.
В четвертых, ООН следует обратить внимание на вызовы, связанные с технологическим прогрессом. Прежде всего, это проблема распространения оружия массового уничтожения, причем главный вектор приложения сил ООН (в силу специфики возможностей организации) должен быть направлен в сферу противодействия биологическому оружию. У человечества нет опыта в ликвидации последствий масштабного применения боевых штаммов. ООН необходимо начать масштабную программу в области здравоохранения в целях профилактики заболеваний, создания глобальных систем санитарного контроля, накоплений резервов вакцин, проведения согласованных карантинных мероприятий.
Необходимость определения места и роли ООН в борьбе с терроризмом осознается и руководством организации. В октябре 2001 г. по указанию Генерального секретаря была учреждена "Рабочая группа по разработке политики в вопросе о роли ООН в связи с терроризмом". В состав группы вошли крупнейшие функционеры организации, а также внешние эксперты. Плодом их труда стал 40-страничный доклад, обнародованный 6 августа 2002 г. На взгляд автора, разработчики новой политики ООН поступили весьма рационально, решив оказаться от всеобъемлющего подхода. Так, группа не пыталась разрабатывать определение терроризма, заниматься конкретными эпизодами террористической деятельности либо ратовать за активную оперативную роль ООН в борьбе с террористическими группами. Напротив, группа сосредоточила внимание конкретно на тех областях, где организация имеет сравнительное преимущество и может внести новый весомый вклад в международные усилия по борьбе с терроризмом. В качестве ядра новой политики ООН была предложена трехсторонняя стратегия, смысл которой заключается в том, что сферой приложения основных усилий организации должны стать:
удержание испытывающих недовольство групп от террористической деятельности;
лишение подобных групп возможности совершать террористические акты;
поддержание международного сотрудничества в борьбе с терроризмом.
Удерживать группы от терроризма предполагается в первую очередь посредством продолжения поощрения и принятия международно-правовых документов. В последнее десятилетие была создана правовая база для борьбы с международным терроризмом, однако авторы справедливо указывают на то, что существующие международно-правовые документы по терроризму не образуют комплексной системы, и пробелы по-прежнему имеют место. Кроме того, темпы ратификации остаются низкими.
В области лишения террористов возможности совершать террористические акты главная надежда возлагается на Контртеррористический комитет, носящий уникальный характер в плане широты своего мандата. Согласно резолюции 1373, комитет вправе требовать, чтобы любое лицо, которое участвует в террористической деятельности (в любой из ее стадий) привлекалось к серьезной уголовной ответственности. Страны-члены призваны предоставлять комитету доклады об осуществлении контртеррористических мероприятий у себя дома. Однако для того, чтобы комитет стал центральным звеном в деятельности ООН в связи с терроризмом, авторы предлагают существенно усилить поддержку комитету, оказываемую ему другими структурами ООН. Не менее важно лишить террористов доступа к ОМУ и сопутствующим технологиям. Предполагается, что следует интенсифицировать мониторинг в данной области, а также поощрять развитие технических возможностей МАГАТЭ и ВОЗ по оказанию помощи государствам в случае применения ОМУ.
В сфере сотрудничества авторы доклада отмечают, что многие региональные организации приняли конвенции, непосредственно посвященные проблеме терроризма, а также интенсифицировали межрегиональный политический и религиозный диалог. Разработчики доклада считают, что ООН должна придать осуществляемому с региональными организациями взаимодействию более систематический характер, оптимизировать поток информации между различными структурами. Важно не допустить дублирования усилий и растрачивания ресурсов. В ООН координационным центром по связям с другими организациями в области борьбы с терроризмом должен стать Департамент по политическим вопросам. На ежегодной встрече Генерального секретаря ООН с региональными организациями в 2003 г. предполагается разработать план международных действий с распределением обязанностей сторон на основе критерия сравнительного преимущества.
Авторы доклада не раз стремились подчеркнуть, что, реализуя данную стратегию, ООН не может и не должна ослаблять работу по другим важным вопросам своей обширной повестки дня. Исходя их подобных соображений разработчики контртеррористической политики решили не рекомендовать ни организационных изменений в рамках системы ООН, ни перенаправления значительных ресурсов на борьбу с терроризмом. Согласно их точке зрения, усилия ООН будут белее эффективными, если будет улучшена координация, скромно увеличены ресурсы и более четко определены стратегия и приоритеты.
Главный вывод о той роли, какую должна играть ООН в борьбе с терроризмом заключается в том, что ООН - это не панацея от всех бед, ее возможности ограничены, а масштабность и сложность нового вызова таковы, что полностью и навсегда снять проблему международного терроризма с повестки дня ООН вряд ли удастся. Однако тот факт, что полную победу одержать нельзя, не является оправданием бездействия. Наоборот, перед ООН стоят серьезнейшие задачи, которые под силу разрешить часто лишь этой организации. В данный момент ООН все еще находится в состоянии поиска того места, которое она должна занять в рядах борцов с терроризмом. От того, насколько быстро и удачно ООН удастся найти его, в немалой степени зависит успех не только контртеррористической деятельности, но и судьба самой организации. Если в очередной раз окажется, что ООН не способна адекватно реагировать на вызовы нового века, критические высказывания по поводу целесообразности дальнейшего существования данной организации могут зазвучать с новой силой.
Антитеррористические инструменты Служба исследований Конгресса США (Congressional Research Service) регулярно представляет на рассмотрение американских законодателей постоянно обновляемый доклад, посвященный изменениям американской внешней политики под воздействием террористической угрозы. Помимо общего мониторинга ситуации, авторы стараются особо заострить внимание на инструментах, находящихся в арсенале правительства США для борьбы с международным терроризмом, слабых и сильных сторонах той либо иной формы борьбы. Так, в последнем докладе авторы рассматривают девять подобных антитеррористических инструментов:
1. Дипломатия. Дипломатия весьма важна при создании коалиции, поддержании контактов с союзниками. Однако с террористами переговоры зачастую невозможны. По словам бывшего директора ЦРУ Джеймса Вулси "террористы не хотят садиться за стол. Они хотят этот стол взорвать, предпочтительнее атомной бомбой". Все же полностью игнорировать дипломатические усилия нерационально. Например, мир в Афганистане невозможно достичь без консультаций с Ираном, нравится это администрации США или нет. Публичная дипломатия также является верным средством мобилизации общественного мнения.