Типичной чертой нарушителей бюджетной дисциплины являлась, во-первых, их интеллектуальная способность проанализировать характер деятельности того или иного учреждения, предприятия, организации. С этой целью ими определялся конкретный способ, с помощью которого можно было бы совершить преступление в бюджетной сфере, оценивалась перспектива возможного разоблачения, а затем с учетом всей полученной информации принималось решение о криминальном риске. Во-вторых, личностной особенностью нарушителей бюджетной дисциплины является наличие у них статуса должностного лица - участника бюджетного процесса, что предполагало возможность осуществлять деятельность, связанную с исполнением бюджета и распоряжением бюджетными средствами.
Третья глава диссертации - «Предупреждение должностных преступлений в бюджетной сфере» - содержит три параграфа.
В первом параграфе диссертант определяет возможности сдерживающего воздействия уголовного закона на должностных лиц с целью предупреждения преступлений в бюджетной сфере. Соискатель полагает, что такое воздействие может быть эффективным, во-первых, если будет правильно определено место уголовно-правовых норм, предусматривающих наказуемость должностных лиц за нарушения бюджетной дисциплины в системе Особенной части уголовного законодательства России. Во-вторых, подлежит разрешению вопрос, касающийся изменения перечня уголовно-правовых норм, которые устанавливали бы ответственность за совершение противоправных деяний должностными лицами. В-третьих, необходима модернизация действующих составов должностных преступлений, являющихся основанием для привлечения к ответственности лиц, совершающих должностные злоупотребления в бюджетной сфере.
Законодатель, совершенствуя меры, направленные на борьбу с преступностью в бюджетной сфере, посчитал, что уголовному наказанию подлежат прежде всего должностные лица, допускающие нецелевое расходование бюджетных средств и нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов посредством злоупотребления своими полномочиями в бюджетной сфере. Поэтому соответствующие уголовно-правовые нормы в виде ст. 285.1, 285.2 были включены в главу 30 УК РФ. Подобный подход представляется автору спорным, так как непосредственным объектом этого преступления является установленный законом порядок использования бюджетных средств, а предметом - бюджетные средства. Поэтому автор полагает, что было бы оправданным включение уголовно-правовых норм, являющихся основанием уголовной ответственности за нарушение бюджетной дисциплины, в главу 22 УК РФ. Тем более, что административно-бюджетные правонарушения (ст. 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ) признаются посягательствами на сферу финансов, то есть на порядок исполнения бюджета и расходования бюджетных средств; порядок возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также на порядок и сроки уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе.
Было бы оправданным расширение в УК РФ перечня норм, являющихся основанием уголовной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, так как УК РФ непосредственно предусматривает данную ответственность за один из десяти упомянутых в Бюджетном кодексе случаев, а именно: за нецелевое использование бюджетных средств. Поскольку получила распространение негативная практика принятия органами государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых актов в бюджетной сфере, необходимо дополнить УК РФ нормой, которая предусматривала бы уголовную ответственность за издание должностным лицом нормативно-правовых или распорядительных актов, изменяющих расходы и доходы бюджета вопреки установленному законом порядку, если предметом таких действий являлись бюджетные средства в крупном размере. Общее превентивное значение такой нормы состояло бы в том, что под угрозой уголовного наказания она могла бы обеспечивать сдерживание от указанных противоправных действий тех должностных лиц, которые обладают полномочиями издавать или утверждать нормативно-правовые акты, конкретизирующие, изменяющие или разъясняющие основания и порядок формирования доходной или расходование расходной частей бюджетов нижестоящих бюджетных учреждений и организаций. Данный уголовно-правовой запрет мог бы сыграть превентивную роль и в отношении должностных лиц, обладающих правом принимать акты межведомственного характера, либо нормативные акты региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления о доходах и расходах соответствующих бюджетов.
Автор считает также необходимым сгармонизировать положения БК РФ и УК РФ в части установления уголовной ответственности за осуществление государственных или муниципальных закупок с умышленным нарушением установленного порядка, если предметом этих действий являлись бюджетные средства в крупном размере. Такая норма могла бы обеспечить сдерживание от подобного рода общественно опасных действий должностных лиц, обладающих правом заключать государственные или муниципальные контракты. Одновременно было бы целесообразно дополнить главу 15 КоАП РФ нормой, которая предусматривала бы и административно-бюджетную ответственность за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка адекватно ст. 301 БК РФ. Проведенное автором научное исследование практики выявления должностных преступлений в бюджетной сфере, выявляемых в ходе контрольно-проверочной работы Счетной палаты РФ, также показало, что наибольший удельный вес приходится на мошеннические действия. Поэтому может быть рассмотрен вопрос и о гармонизации бюджетного и уголовного законодательства посредством установления уголовной ответственности за мошенничество финансовыми ресурсами. Эта норма могла бы иметь превентивное значение для должностных лиц субъектов хозяйственной деятельности, обладающих потенциальными возможностями получать бюджетные кредиты обманным путем.
Для эффективного противодействия специальным видам злоупотребления или превышения должностными полномочиями при обращении с бюджетными средствами необходимо, во-первых, совершенствование ст. 285.1 УК РФ в части установления ответственности:
за незаконное использование распорядителями бюджетных средств на цели, не предусмотренные законом о бюджете или сводной бюджетной росписью при избыточных или безрезультатных расходах;
за нарушение порядка предоставления льгот, отсрочек, рассрочек по налогам и сборам, при возмещении (зачете, возврате) средств из бюджета, невыполнение обязанностей по перечислению в бюджет платежей неналогового характера, иное нецелевое использование бюджетных средств, совершенное должностным лицом, если это прямо не связано с преступлениями против государственной власти, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо причинением государству материального ущерба в крупном и особо крупном размере охраняемых законом интересов общества или государства.
В диспозиции ст. 285.1 УК РФ было бы необходимо указать на то, что уголовной ответственности подлежат и руководители коммерческих организаций, которым выделяются бюджетные средства, если они допускают их незаконное расходование. Такая поправка обусловлена тем, что в соответствии с бюджетным законодательством бюджетные средства могут выделяться и коммерческим организациям. В целях создания благоприятных условий для органов государственного финансового контроля было бы оправданным установить и уголовную ответственность на неправомерный отказ лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, чья деятельность финансируется из бюджета, за неправомерный отказ или уклонение от предоставления указанным органам информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации.
Также возможна кардинальная модернизация ст. 285.1 УК РФ, которая предполагает изложение ее диспозиции в следующей редакции: нарушение законодательства о бюджетной системе РФ, т. е. расходование или использование бюджетных средств вопреки их целевому назначению; расходование или использование бюджетных средств в объемах, превышающих утвержденные пределы расходов; несоблюдение требований о пропорциональном сокращении расходов бюджета или о пропорциональном финансировании расходов бюджетов всех уровней в соответствии с действующим бюджетным законодательством. В качестве субъекта нарушения бюджетной дисциплины должны быть указаны должностные лица, а также руководители коммерческих организаций, которым предоставлены бюджетные средства. В случае изменения редакции ст. 285.1 УК РФ она может быть названа «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ».
В свою очередь диспозиция статьи, адресованной должностным лицам, наделенным правом принимать правовые акты бюджетного характера, может быть изложена в следующей форме: издание должностным лицом нормативно-правовых или распорядительных актов, изменяющих доходы и расходы бюджета, вопреки установленному законом порядку, если предметом таких действий были бюджетные средства в крупных размерах, - наказывается штрафом либо лишением свободы.
Диссертант считает оправданным установление уголовной ответственности за особо опасные нарушения бюджетной дисциплины для юридических лиц.
Во втором параграфе рассмотрена роль финансового контроля в предупреждении должностных преступлений в бюджетной сфере и содержится теоретическое обоснование инструментария этого вида контрольно-проверочной работы как совокупности мероприятий профилактического характера. Диссертант анализирует процесс организационно-структурного обеспечения внешнего финансового контроля в Российской Федерации на примере региональных контрольно-счетных палат. Автор показывает также роль организационных звеньев контрольно-счетных палат в выявлении и пресечении нарушений бюджетной дисциплины, а также их предупреждение при помощи общепрофилактических мероприятий, а именно: использования возможностей СМИ, внедрения в практическую деятельность методик аудита эффективности. Особое внимание в параграфе уделено совместной деятельности контрольно-счетных палат и органов финансового контроля, входящих в систему Минфина РФ. Контрольно-счетные палаты, осуществляя свою деятельность во взаимодействии с указанными контрольными органами, обмениваются с ними результатами деятельности, методическими и иными материалами. Взаимный обмен информацией и иные формы взаимодействия осуществляются в порядке, устанавливаемом двусторонними соглашениями, а также согласно требованиям ведомственных правовых актов взаимодействующих сторон. Совместная деятельность контрольно-счетных палат и региональных налоговых органов, органов финансового контроля, входящих в систему Министерства финансов РФ, имеет большое значение и по той причине, что эти контрольно-проверочные структуры согласно ст. 23.5, 23.7 КоАП РФ обладают юрисдикционными полномочиями. Это означает, что они имеют право рассматривать дела об административно-бюджетных правонарушениях, об иных правонарушениях в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг. Согласно же ст. 284, 284.1 БК РФ руководители органов Федерального казначейства и их заместители обладают полномочиями применять к нарушителям бюджетного законодательства меры принуждения. Поэтому названные возможности гарантируют пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, которые устанавливаются совместными усилиями контрольно-счетных палат, налоговых органов и органов финансового контроля. Деятельность контрольно-счетных палат была бы более эффективной, если бы им были предоставлены полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 15.14-15.16 КоАП РФ в части нарушений, выявленных по результатам проведенных указанными органами ревизий и проверок.
В третьем параграфе диссертант характеризует современный механизм противодействия нарушениям бюджетного законодательства силами правоохранительных органов, признавая, что в современных условиях в Российской Федерации сложилась система специального противодействия общественно опасным нарушениям бюджетной дисциплины, объектами которых выступают должностные лица-распорядители бюджетных средств, а также руководители иных учреждений, предприятий и организаций, финансируемых из бюджета. Субъектами указанной системы выступают контрольно-счетные палаты, а также органы внутренних дел, прокуратуры, ФСБ РФ, реализующие функции правоохраны, правоприменения и контроля с целью выявления, предупреждения и пресечения в пределах своей компетенции нарушений бюджетного законодательства. Механизм взаимодействия контрольно-счетных палат с указанными правоохранительными органами позволяет обеспечивать пресечение начатых и длящихся преступлений в бюджетной сфере, предотвращать их на стадии умысла и подготовки, привлекать к уголовной, административной, бюджетной, налоговой ответственности лиц, виновных в нарушении бюджетной дисциплины, а также разрешает реализовывать предупредительные меры по устранению детерминантов преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере.
В заключении приводятся основные выводы и предложения, направленные на совершенствование уголовного законодательства и специально-криминологического предупреждения общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины.
Основные публикации
должностной преступность криминологический уголовный
1. Щегулина А.К. Понятие должностного преступления в бюджетной сфере // Юридический мир. 2005. № 9. - 0,7 п.л.
2. Щегулина А.К. Возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью предупреждения преступлений в бюджетной сфере // Юридический мир. 2005. № 10. - 0,7 п.л.
3. Щегулина А.К. Механизм взаимодействия региональных контрольно-счетных палат с налоговыми, финансовыми и правоохранительными органами в интересах пресечения преступлений в бюджетной сфере // Налоги. 2005. Выпуск первый. - 0,6 п.л.
4. Щегулина А.К. Характеристика противоправных деяний, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере // Налоги. 2005. Выпуск второй. - 0,9 п.л.
5. Щегулина А.К. Современно правовые и организационные аспекты предупреждения коррупционной преступности // Преступность и общество: Сб. научных трудов 60 лет ВНИИ МВД России. - М., 2005. - 0,3 п.л.