Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Специальность 12.00.08 - уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
Криминологическая характеристика и предупреждение должностных преступлений в бюджетной сфере
Щегулина Анжелика Константиновна
Москва - 2006
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук Пудовочкин Юрий Евгеньевич;
доктор юридических наук Колокольцев Владимир Александрович
Ведущая организация - Санкт-Петербургский университет МВД России
Ученый секретарь диссертационного совета Кулешов Р.В.
1. Общая характеристика работы
Актуальность диссертационного исследования. В современных условиях важное значение имеет деятельность правоохранительных и контрольно-проверяющих органов, направленная на реальное ослабление криминального влияния на экономику страны, в том числе на предупреждение преступных проявлений в бюджетной сфере. Этот вопрос приобрел актуальность по той причине, что данные преступные деяния, в том числе нецелевое использование бюджетных средств, обладают достаточно высокой степенью общественной опасности, поскольку по своим последствиям убытки от их совершения многократно превышают ущерб от общеуголовных преступлений. Поэтому борьба с преступлениями в бюджетной сфере приобрела характер приоритетного направления в сфере противодействия экономической преступности.
Эффективность государственного управления в бюджетной сфере предполагает, что должностные лица надлежащим образом выполняют свои обязанности, не допуская злоупотребления или превышения своих служебных полномочий. Для создания эффективных условий государственным служащим, в том числе должностным лицам, осуществлены правовые меры по регламентации государственной службы и поднятию ее престижа. Именно с этой целью проводится и административная реформа, призванная улучшить управление в различных сферах общественной жизни. Однако, несмотря на все усилия государства, как отмечает Президент РФ В.В. Путин, существенной чертой внутриполитической жизни является низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и крупному бизнесу, поскольку некоторые представители этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному личному обогащению за счет большинства граждан. В связи с этим авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом, а социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Известия, 2006. С. 5-7..
Для реализации социальной ответственности должностных лиц, являющихся распорядителями бюджетных средств, руководителей учреждений, предприятий и организаций, финансируемых из бюджета, установлены меры принуждения за нарушения бюджетной дисциплины согласно соответствующим нормам Бюджетного кодекса РФ, КоАП РФ и УК РФ. На федеральном и региональном уровне приняты иные правовые документы, регламентирующие различные вопросы финансовой деятельности, имеющие значение для поддержания в обществе финансовой, в том числе бюджетной дисциплины. Наряду с правовыми мерами проведена организационная работа по формированию контрольно-счетных органов, которые должны противодействовать нарушениям бюджетного законодательства. В органах внутренних дел в составе ДЭБ МВД России создано специализированное ОРБ по борьбе с особо опасными нарушениями бюджетной дисциплины. В результате этих преобразований возросло число выявленных хищений и должностных преступлений в бюджетной и социальной сферах экономики, коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц всех уровней государственной власти как федеральных, так и региональных. Активизация контрольно-проверочной и правоохранительной деятельности указанных органов в бюджетной сфере позволила получить данные, обобщение и анализ которых свидетельствуют о появлении в России особой разновидности должностной преступности, субъектами которой выступают распорядители и пользователи бюджетных средств. Ее характерные проявления - нецелевое расходование бюджетных средств на миллиарды рублей, а также иные должностные преступления, противоправные деяния в сфере экономической деятельности См.: Степашин С.В. По государственному счету. Заметки Председателя Счетной палаты России. М.: Финансовый контроль, 2005. С. 27-28; Отчет о работе Счетной палаты РФ в 2005 году. М.: Финансовый контроль, 2006. С. 35-38.. Однако существует ряд проблем, разрешение которых может обеспечить эффективное противодействие должностной преступности в бюджетной сфере. Научный аспект данной проблемы заключается в необходимости выработать понятие «должностного преступления, проявляющегося в форме нарушения бюджетной дисциплины». В научном плане требуется выработка понятия должностной преступности в бюджетной сфере, определения ее причин и условий (факторного комплекса). Практический аспект рассматриваемой проблемы заключается в том, чтобы с учетом изучения должностной преступности в бюджетной сфере, особенностей ее криминологической характеристики, а также на основе обобщения практики деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов подготовить аргументированные предложения по совершенствованию уголовного, а также административного и бюджетного законодательства, устанавливающего ответственность за бюджетные правонарушения различного уровня общественной опасности; выработать предложения по совершенствованию системы специально-криминологического предупреждения общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины. Это и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Должностные преступления и должностная преступность как объекты научного исследования постоянно находятся в поле зрения отечественных правоведов.
Так, вопросам уголовной ответственности за совершение должностных преступлений посвятили свои научные исследования А.Г. Безверхов, Б.В. Волженкин, А.К. Квициния, В.Ф. Кириченко, Н.Д. Лысов, И.Б. Малиновский, Е.В. Тарасова.
Проблему наказуемости за злоупотребление властью или служебным положением исследовали Е.В. Львович, А.Я. Светлов, Л.А. Солдатова. Проблемам уголовной ответственности за превышение власти или служебных полномочий уделяли внимание С.Г. Айдаев, А.В. Галахова, Д.Д. Доиджашвили, А.С. Снежко. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с злоупотреблениями властью или служебным положением изучали Б.Д. Ахраров, О.М. Гук, М.Ю. Воронин, А.Ю. Ибрагимова, Х.А. Ибрагимова, А.Ю. Колыско, М.А. Семко и др.
Такой элемент состава преступления, как должностное лицо, был подвергнут научному изучению в работах Н.В. Бугаевской и В.А. Волколуповой и др.
Научные усилия по моделированию криминологической характеристики должностной преступности предпринимали С.К. Илие, Д.Ю. Колосовский, А.Н. Ларьков. Отдельными авторами предприняты попытки выработать основы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере (Ю.Н. Демидов), определить возможности участия органов ФСБ России в борьбе с организованной преступной деятельностью в сфере бюджетных отношений в Российской Федерации (О.В. Короткова), исследовать криминологические и уголовно-правовые аспекты нецелевого расходования бюджетных средств (Д.А. Бойков), выяснить возможности уголовно-правовых способов обеспечения нормального функционирования финансово-бюджетной системы (А.Я. Занимон).
Вместе с тем криминологические аспекты должностных преступлений в бюджетной сфере объектом самостоятельного изучения не выступали и на уровне монографического исследования не изучались. Поэтому, сохраняя преемственность с ранее проведенными исследованиями, диссертантом изучены общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины, субъектами которых являются должностные лица.
Основная цель исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических и практических проблем борьбы с должностной преступностью в бюджетной сфере, а также разработка научно обоснованных мер криминологического и правового характера по повышению эффективности специально-криминологического предупреждения уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере.
Для достижения поставленной цели в ходе научного исследования автором предпринята попытка решить следующие задачи:
определить сущность такой категории, как «должностное преступление в бюджетной сфере», на основе изучения отечественного и зарубежного уголовного законодательства;
проанализировать результаты контрольно-проверочной работы Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат отдельных субъектов РФ и на этой основе подготовить криминологическую характеристику общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, совершенных должностными лицами;
выявить и охарактеризовать факторы, детерминирующие должностную преступность в бюджетной сфере;
определить основные причины преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере;
выяснить возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью общего предупреждения преступлений в бюджетной сфере; сформулировать на этой основе предложения, направленные на совершенствование правовых норм, устанавливающих уголовную ответственность за общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины;
определить роль контрольно-счетных органов в предупреждении нарушений бюджетного законодательства и должностных преступлений в бюджетной сфере;
теоретически обосновать концепцию совместной деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов в области противодействия общественно опасным нарушениям бюджетного законодательства силами правоохранительных органов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с привлечением должностных лиц к уголовной ответственности за общественно опасные нарушения бюджетного законодательства, а также должностная преступность в бюджетной сфере.
Предметом исследования являются нормы, определяющие содержание уголовной ответственности за преступления, совершаемые должностными лицами в бюджетной сфере; состояние, закономерности и тенденции должностных и иных преступлений, выявленных в ходе контрольно-проверочной деятельности; меры общего и специального предупреждения должностных преступлений в бюджетной сфере.
Методология и методика диссертационного исследования. Общеметодологической базой исследования является диалектический метод познания социальных явлений и процессов, позволяющий проанализировать их в динамике, взаимозависимости и взаимосвязи. При подготовке диссертации применялись общенаучные (сравнение, анализ, моделирование); теоретические (историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический) и частнонаучные (статистический, системный анализ, доктринальное толкование уголовного законодательства) методы научного исследования. Диссертант использовала метод анализа документов, а при помощи метода моделирования была разработана теоретическая модель уголовно-правовых норм, регламентирующих ответственность за должностные преступления в бюджетной сфере.
Теоретическая основа исследования. В процессе исследования диссертант опиралась на труды ведущих ученых в области уголовного права, криминологии, бюджетного права, теории финансового контроля, а также по социологии, политологии, общей теории права.
Теоретические положения, рекомендации и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, базируются на доктрине современного уголовного права как фундаментальной отрасли российского права и науки, а также на базовых положениях отечественной и зарубежной криминологии.
Эмпирическая база исследования. Достоверность результатов научного исследования обеспечивалась данными, полученными в процессе анализа 311 актов и отчетов аудиторов Счетной палаты РФ, послуживших основанием для направления соответствующих информационных сообщений в органы прокуратуры и в органы внутренних дел для разрешения процессуальных вопросов по привлечению должностных лиц, руководителей учреждений, предприятий и организаций к уголовной ответственности за совершение общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины. Диссертантом были изучены материалы, опубликованные в журнале «Финансовый контроль» в период с 2003 по 2005 годы в рубрике «Финансовые расследования», а также отчетов аудиторов Счетной палаты РФ о результатах проверок, опубликованных в «Бюллетене Счетной палаты РФ» за указанный период. При подготовке диссертации автор использовала информационно-аналитические материалы Административного департамента Счетной палаты РФ по вопросам взаимодействия с правоохранительными органами.
Нормативная база научного исследования. Нормативной базой исследования является Конституция РФ, действующее административное, бюджетное, налоговое и финансовое законодательство, ведомственные нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, а также Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ. Диссертант, опираясь на возможности метода сравнительно-правового анализа, изучила уголовное законодательство РФ, СНГ, Балтии и дальнего зарубежья, что нашло свое отражение в материалах работы, посвященных общей превенции противоправного поведения должностных лиц - распорядителей бюджетных средств.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, посвященных проблеме предупредительного воздействия уголовного закона на должностных лиц, наделенных правом распоряжаться бюджетными средствами, а также специально-криминологическому предупреждению нарушений бюджетного законодательства, совершаемых этим специальным субъектом. Автор предприняла попытку показать современное состояние уголовно-правовой проблемы, связанной с регламентацией уголовной ответственности за совершение нарушений законодательства о бюджетной системе специальными субъектами этих преступлений - должностными лицами, сосредоточив внимание на проведении комплексного исследования вопросов на основе действующего УК РФ, а также ряда стран СНГ.