Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании российского уголовного законодательства, при разработке законопроектов, предусматривающих изменение норм Особенной части УК РФ, устанавливающих уголовную ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами в бюджетной сфере. Ряд выводов и предложений диссертанта могут использоваться в непосредственной практической деятельности контрольно-счетных палат, органов ФСБ, органов МВД России, органов прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений бюджетного законодательства. Они могут быть учтены в судебной и правоприменительной практике при квалификации преступлений со специальным субъектом - должностным лицом, совершающим нарушения законодательства о бюджетной системе.
Апробация работы. Основные положения диссертации опубликованы в периодических изданиях «Налоги», «Юридический мир», а также апробировались в научных сообщениях автора на конференциях, проводимых во ВНИИ МВД России.
Материалы диссертационного исследования использованы в нормотворческой деятельности Государственной Думы, Федерального Собрания и Счетной палаты РФ, в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Академии управления МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.
2. Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень разработанности научной проблемы, определяются ее цель и задачи, методологические основы, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о теоретической и практической значимости, а также об апробации результатов исследовательской работы.
Первая глава диссертации - «Преступления в бюджетной сфере» состоит из двух параграфов. В первом параграфе диссертант отмечает, что в Российской Федерации в период с 1992 по 2003 годы сформировался институт бюджетно-правовой ответственности, определяемый специалистами как нормативная, формально-определенная, гарантированная и обеспеченная финансово-правовым принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний норм бюджетного права, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем государственное одобрение или поощрение, а в случае совершения бюджетного правонарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного или личного неимущественного характера, реализующаяся в охранительном правоотношении бюджетной ответственности См.: Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 8..
Однако такой подход к пониманию института бюджетно-правовой ответственности является сугубо отраслевым и не отражает его правовую природу. Поэтому представляется оправданным поддержать точку зрения авторов См.: Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9., полагающих, что в зависимости от возрастания степени общественной опасности, оснований юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в ее содержании можно выделить публичную (бюджетную), персонально-публичную (административную) и персональную (уголовную) ответственность. Развивая этот подход, необходимо признать существование комплексного межотраслевого института ответственности за противоправные деяния в бюджетной сфере. Его признание в качестве комплексного обусловлено тем, что законодатель, устанавливая ответственность за нарушения бюджетного законодательства, использовал принцип смешанной противоправности. При этом уголовная противоправность, например, нецелевого расходования бюджетных средств, предусмотренная ст. 285.1 УК РФ, стала поглощать иные виды противоправности, поскольку бюджетная и административная противоправность стали терять свое юридическое значение в силу квалификации содеянного по ст. 285.1 УК РФ. Применение принципа смешанной противоправности привело к тому, что в рамках данного комплексного правового института существуют обособленно подсистемы правовых норм, регламентирующие ответственность за соответствующие противоправные деяния в бюджетной сфере (бюджетные правонарушения согласно БК РФ; административно-бюджетные правонарушения согласно КоАП РФ; преступления в бюджетной сфере согласно УК РФ).
Поэтому в рамках рассматриваемого комплексного межотраслевого института автор выделяет обособленный блок норм, регламентирующий ответственность за совершение должностных противоправных деяний, объективная сторона которых проявляется в различных нарушениях бюджетной дисциплины, а квалификация по УК РФ возможна на основе как специальных норм, так и иных норм, под признаки которых подпадают нарушения бюджетной дисциплины. Должностное преступление в бюджетной сфере - это умышленное деяние, объективная сторона которого сочетает признаки злоупотребления властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий с такими признаками противоправного поведения, как расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их назначения, либо расходование негосударственных внебюджетных доходов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, и бюджетам указанных фондов, совершение иных действий, наказуемость за которые устанавливает БК РФ. Это умышленное деяние специфично тем, что его предметом выступают бюджетные средства, т. е. доходы соответствующих бюджетов; субъектом является должностное лицо, обладающее определенным объемом прав по распоряжению бюджетными средствами, а надлежащая квалификация содеянного возможна на основе норм бюджетного законодательства, интерпретируемых с учетом положений УК РФ.
Сравнительно-правовое исследование уголовного законодательства РФ и УК бывших советских республик показало, что возможны различные варианты использования уголовно-правовых мер для противодействия должностным преступлениям в бюджетной сфере. Основанием уголовной ответственности за нарушения бюджетной дисциплины могут выступать, во-первых, специальные нормы, например ст. 285.1, 285.2 УК РФ. Во-вторых, отдельные нормы уголовных кодексов, под которые подпадают нарушения бюджетной дисциплины, отличающиеся признаками преступных деяний.
Во втором параграфе диссертант анализирует, опираясь на данные контрольно-проверочной деятельности Счетной палаты РФ, массив преступлений в бюджетной сфере, совершенных должностными лицами. Анализ полученных автором данных опровергает точку зрения юристов, утверждающих, что существует такое негативное социально-правовое явление, как преступность, состоящая из преступлений, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ. Проведенное автором исследование показало, что уголовно наказуемые нарушения бюджетной дисциплины проявляются в форме системы преступлений, имеющих различную уголовно-правовую квалификацию. В их числе должностные хищения, совершаемые посредством присвоения и растраты, мошенничества в бюджетных организациях, унитарных структурах. Массив противоправных деяний, связанных с расходованием бюджетных средств, включает и налоговые преступления, наносящие ущерб интересам полноты собираемости в бюджеты всех уровней. Уголовно наказуемые нарушения бюджетной дисциплины квалифицируются и как злоупотребление, превышение должностных полномочий, халатность, наносящих прямой или косвенный ущерб бюджетным средствам (имуществу бюджетных организаций). При этом доля в указанном выше массиве преступлений, квалифицируемых по ст. 285.1 УК РФ, как по данным Счетной палаты РФ, так и по сведениям официальной статистики МВД России, весьма незначительна.
Характеристика преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере, позволяет прийти к выводу о том, что в отечественных условиях имеет место особый вид преступной деятельности, ставящий под угрозу бюджетную систему России. Он заключается в том, что отдельные лица, занимающие должностное положение руководителей или иных должностных лиц в федеральном и региональном государственном аппарате, в органах местного самоуправления, а также в коммерческих и иных организациях, выработали приемы, которые позволяют им обращать в свою пользу в корыстных целях значительные объемы бюджетных средств. Эта преступная деятельность предполагает и надлежащую маскировку содеянного, противодействие контрольно-проверяющим и правоохранительным органам, так как статус указанных лиц позволяет им успешно разрешать данную проблему.
Выявленные в ходе проведенного исследования особенности массива преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере, имеют практическое значение для организации и тактики деятельности оперативных подразделений и следственных аппаратов органов внутренних дел, органов безопасности, а также органов прокуратуры по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, квалифицируемых по ст. 285, 285.1, 285.2, 293 УК РФ, а также по иным статьям УК РФ. В теоретическом плане значение диссертационного исследования заключается в том, что оно объективно отражает массив уголовно наказуемых преступлений в бюджетной сфере, а не сводит его к отдельным специальным составам, предусматривающим уголовную ответственность за злоупотребления должностными полномочиями в бюджетной сфере.
Вторая глава - «Причины преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере» - состоит из двух параграфов. В первом параграфе рассматриваются причины и условия преступлений должностных лиц в бюджетной сфере. Автор разделяет точку зрения ученых См.: Гук О.М. Проблемные вопросы уголовной ответственности за злоупотребление властью или служебным положением: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Киев, 1988. С. 121; Колосовский Д.Ю. Криминологическая характеристика должностной преступности и борьба с нею (на материалах Карачаево-Черкесской Республики): Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 18; Ларьков А.Н. Проблемы предупреждения и расследования должностных преступлений в сфере экономики: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 29-30., объясняющих совершение этих противоправных деяний причинами экономического характера; негативным действием расслоения в обществе и усиления социально-экономического неравенства; проблемами законодательного (правового) обеспечения противодействия корыстным злоупотреблениям должностных лиц; слабостью социально-правового контроля за экономической деятельностью; отсутствием жесткого внутриведомственного и иного контроля, недостаточно эффективной его организацией; медленным становлением системы финансового контроля; проблемами с выбором оптимального организационного варианта для правоохранительного органа, который осуществлял бы противодействие преступлениям в области экономической деятельности; недостатками в работе правоохранительных органов по разрешению возложенных на них задач; недостатками в общем надзоре со стороны органов прокуратуры; проблемами с подбором, расстановкой и воспитанием кадров государственного аппарата, органов местного самоуправления, а также управленческих кадров учреждений, предприятий и организаций; существованием психологических причин уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины; правовым нигилизмом.
Диссертант считает, что существуют причинно-следственные связи между вышеуказанными факторами. Применительно к детерминации общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины эти связи выглядят следующим образом: корыстная мотивация у должностных лиц - нарушителей бюджетной дисциплины стимулируется состоянием резкого социально-экономического неравенства в российском обществе, возникшем в результате искажений при осуществлении социально-экономических реформ. В свою очередь упущения в подборе и расстановке кадров государственного и управленческого аппарата благоприятствуют доступу на государственную и муниципальную службу, руководящие посты в иных организациях и предприятиях тех, кто рассматривает должностное положение как средство разрешения личных вопросов. Недостатки в деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов создают предпосылки для применения должностными лицами - нарушителями бюджетной дисциплины схем расхищения бюджетных средств. Автор полагает, что вопрос об основных причинах преступного поведения должностных лиц в преступной сфере заслуживает отдельного рассмотрения.
Во втором параграфе диссертант исследует теоретические подходы к объяснению должностной преступности с тем, чтобы определить основные причины преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере. На основе этого анализа автор отвергает точку тех юристов См.: Бойков Д.А. Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспекты: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15., которые утверждают, что в подавляющем большинстве лица, совершающие нецелевое расходование бюджетных средств, - это ситуационный тип преступника, который готов при условии появления конкретной возможности реализовать свою преступную мотивацию. По мнению автора, в этих случаях речь идет об особой категории виновных, которые, получив статус должностных лиц, мобилизуют все свои возможности и способности, прежде всего аналитического свойства, для осуществления специфичной преступной деятельности. Ее эффективность предопределяется именно умением таких преступников готовить и принимать в управленческой сфере рискованные решения, которые гарантируют получение довольно высокой прибыли за счет тайного, маскируемого изъятия у государства бюджетных средств. Так, проведенное автором исследование личностных особенностей виновных в уголовно наказуемых нарушениях бюджетной дисциплины показало, что они совершили указанные деяния, эксплуатируя именно аналитический фактор, позволивший указанным лицам в условиях риска использовать законные организационно-правовые формы экономической деятельности, пробелы в законодательстве, моделируя на этой основе криминальные схемы хищения бюджетных средств. Прежде всего это подтверждается характеристикой их образовательного уровня. Как правило, это лица, которые успели получить высшее образование (отдельные из них имеют два и более дипломов о высшем образовании, прошли обучение в аспирантуре и имеют ученые степени). Кроме того, данная категория преступников, действовавших в бюджетной сфере, в силу профессионализма успешно применяла изощренные способы обращения в свою пользу бюджетных средств в форме так называемых схем совершения преступлений, в основе которых лежат махинации с различными финансовыми, бухгалтерскими, налоговыми документами.