На базе развития и уточнения вопросов в целом учения о должностном (служебном) преступлении сформулировано новое определение этого преступного деяния, совершаемого в бюджетной сфере, а также предлагается типология уголовно наказуемых нарушений законодательства о бюджетной системе, вносится предложение о сосредоточении этих должностных (служебных) преступлений в отдельной главе УК РФ. Приводятся особенности должностных преступлений в бюджетной сфере и вносятся предложения по их изменению, дополнению.
На основе криминологического анализа результатов контрольно-проверочной деятельности Счетной палаты РФ составлена характеристика преступлений должностных лиц в бюджетной сфере. С учетом практики квалификации общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, выявленных в ходе внешнего финансового контроля, выработаны понятия должностной преступности в бюджетной сфере и преступной деятельности, направленной на обращение должностными лицами в свою пользу бюджетных средств.
В работе охарактеризован механизм противодействия преступлениям должностных лиц в бюджетной сфере, реализуемый усилиями системы контрольно-проверяющих и правоохранительных органов, призванных противодействовать нарушениям бюджетного законодательства. На этой основе разработаны обоснованные предложения как по совершенствованию уголовного законодательства, улучшению правоприменительной практики, так и специально-предупредительного воздействия в отношении должностных лиц - распорядителей бюджетных средств.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Должностное преступление в бюджетной сфере - это умышленное деяние, сочетающее объективные признаки злоупотребления властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий с такими элементами противоправного поведения, как расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их назначения, либо расходование негосударственных внебюджетных доходов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, и бюджетам указанных фондов, наказуемость за которые устанавливает Бюджетный кодекс РФ. Должностное преступление в бюджетной сфере специфично тем, что его предметом выступают бюджетные средства, то есть доходы соответствующих бюджетов; субъектом является должностное лицо, обладающее определенным объемом прав по распоряжению бюджетными средствами, а надлежащая квалификация содеянного возможна на основе норм, как уголовного, так и бюджетного законодательства РФ. Критерием разграничения должностного проступка в бюджетной сфере и должностного преступления являются последствия содеянного.
2. Уголовно наказуемые нарушения бюджетной дисциплины, выявленные посредством внешнего финансового контроля, проявляются в виде системы преступлений, имеющих различную уголовно-правовую форму. Во-первых, это корыстные преступления, квалифицируемые как преступные посягательства против собственности; во-вторых, это отдельные преступления в сфере экономической деятельности; в-третьих, это должностные преступления, посягающие на общественные отношения в области обеспечения нормальной и законной деятельности органов государственной власти, государственного аппарата управления или же на общественные отношения, обеспечивающие нормальную деятельность коммерческих и иных организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью, не входящих в структуру государственных. В современных условиях сложилось такое негативное социально-правовое явление, как должностная преступность в бюджетной сфере, компонентами которой являются вышеперечисленные общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины. Криминологические параметры этой преступности свидетельствуют о негативных тенденциях в ее развитии.
3. Особый вид преступной деятельности, причиняющий значительный вред бюджетной системе России, заключается в том, что отдельные лица, занимающие должностное положение руководителей или иных управленцев в федеральном и региональном государственном аппарате, в органах местного самоуправления, а также в коммерческих и иных организациях, выработали инструментарий, который позволяет им обращать в свою пользу в корыстных целях значительные объемы бюджетных средств. Одновременно такая преступная деятельность предполагает и надлежащую маскировку содеянного, противодействие контрольно-проверяющим и правоохранительным органам, что требует повышение эффективности их работы.
4. Анализ причинно-следственных связей, обусловливающих совершение общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, свидетельствует о том, что корыстная мотивация у должностных лиц - нарушителей бюджетной дисциплины стимулируется состоянием резкого социально-экономического неравенства в российском обществе, возникшем в результате искажений при осуществлении социально-экономических реформ. В свою очередь недостатки в подборе и расстановке кадров государственного и управленческого аппарата благоприятствуют доступу на государственную и муниципальную службу, руководящие посты в иных организациях и предприятиях тех, кто рассматривает должностное положение как средство разрешения личных вопросов. Одновременно недостатки в деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов создают предпосылки для применения должностными лицами - нарушителями бюджетной дисциплины схем расхищения бюджетных средств.
5. Основной причиной преступлений должностных лиц в бюджетной сфере является деформация нравственности этой категории преступников как результат процессов, происходящих в деятельности управленческого аппарата. В результате этого порождаются специфичные социальные отклонения поведения должностных лиц, вплоть до злоупотребления или превышения должностных полномочий, совершения иных противоправных действий, в том числе нарушений бюджетной дисциплины. В этом случае свою «искушающую» роль выполняет стремление к выгоде, ярко проявляющее свою криминогенную сторону в условиях противоречий между базовыми ценностями, декларируемыми обществом, и сложностями их достижения посредством правопослушного поведения со стороны работников управленческого аппарата. Подобная деформация запускает аналитический механизм оценки ситуации, связанной с использованием бюджетных средств, результат которой и может побудить к рискованным действиям в форме совершения уголовно наказуемого нарушения бюджетной дисциплины с перспективой безнаказанности за содеянное.
6. Общая превенция особо опасных нарушений бюджетной дисциплины обеспечивается специальными уголовными нормами, устанавливающими ответственность за определенные виды злоупотреблений в бюджетной сфере. По мнению диссертанта, они посягают на такой родовой объект, как сфера использования финансов. Это создает предпосылки для постановки вопроса о моделировании в УК РФ специальной главы, в которой необходимо сосредоточить следующие составы преступлений: нарушения законодательства о бюджетной системе РФ; принятие нормативно-правовых или распорядительных актов, изменяющих доходы и расходы бюджета, вопреки установленному законом порядку; осуществление государственных или муниципальных закупок с умышленным нарушением установленного порядка; мошенничество с финансовыми ресурсами.
7. Статья 285.1 УК РФ, являющаяся основанием уголовной ответственности за специальный вид должностного злоупотребления в бюджетной сфере, будет более эффективно выполнять свое предназначение в случае ее следующей корректировки:
необходимо предусмотреть возможность применения мер уголовного принуждения и за незаконное использование распорядителями бюджетных средств на цели, не предусмотренные законом о бюджете или сводной бюджетной росписью при избыточных или безрезультатных расходах, а также за нарушение порядка предоставления льгот, отсрочек, рассрочек по налогам и сборам, при возмещении (зачете, возврате) средств из бюджета; за невыполнение обязанностей по перечислению в бюджет платежей неналогового характера; иное нецелевое использование бюджетных средств, совершенное должностным лицом, если это прямо не связано с преступлениями против государственной власти;
в диспозиции ст. 285.1 УК РФ было бы необходимо указать на то, что уголовной ответственности подлежат и руководители коммерческих организаций, которым выделяются бюджетные средства, если они допускают их незаконное расходование, поскольку в соответствии с бюджетным законодательством бюджетные средства могут выделяться и коммерческим организациям. Было бы оправданным установить и уголовную ответственность на неправомерный отказ лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, чья деятельность финансируется из бюджета, за неправомерный отказ или уклонение от предоставления указанным органам информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации.
8. Общая превенция преступлений в бюджетной сфере может быть более эффективной, если ст. 285.1 УК РФ УК будет изложена в следующей редакции: «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ, т. е. расходование или использование бюджетных средств вопреки их целевому назначению; расходование или использование бюджетных средств в объемах, превышающих утвержденные пределы расходов; несоблюдение требований о пропорциональном сокращении расходов бюджета или о пропорциональном финансировании расходов бюджетов всех уровней в соответствии с действующим бюджетным законодательством». В качестве субъекта нарушения бюджетной дисциплины должны быть указаны должностные лица, а также руководители коммерческих организаций, которым предоставлены бюджетные средства. Если содержание ст. 285.1 УК РФ УК будет изложена в этой редакции, то было бы целесообразно назвать ее «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ».
9. Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ обладают возможностями обеспечивать специальное предупреждение нарушений бюджетной дисциплины посредством реализации следующих видов деятельности: во-первых, бюджетного контроля как урегулированной на законодательном и подзаконном уровне юридической деятельности, осуществляемой Счетной палатой РФ, региональными счетными палатами посредством реализации совокупности средств, методов и операций, обеспечивающих проверку деятельности распорядителей и пользователей бюджетных средств. Данная деятельность, будучи разновидностью формального контроля, обеспечивает выявление и пресечение нарушений бюджетного законодательства, создает условия для привлечения правонарушителей к ответственности; во-вторых, аудита эффективности; в-третьих, типовых общепрофилактических мер, гарантирующих минимизацию таких нежелательных форм девиантного поведения, как нарушение бюджетного законодательства.
10. Организационно-правовой механизм противодействия общественно опасным нарушениям бюджетной дисциплины включает следующие элементы. Во-первых, это правоохранительные и контрольно-проверяющие органы, взаимодействующие между собой на основе двусторонних соглашений в условиях координации такого взаимодействия со стороны органов прокуратуры. Во-вторых, это средства и методы правоохранительной деятельности, обеспечивающие выявление нарушений бюджетного законодательства, их пресечение и воздействие на нарушителей бюджетной дисциплины и реализацию иных возможностей специально-криминологического предупреждения преступности в бюджетной сфере. В-третьих, это объекты, в качестве которых выступают лица, замышляющие, подготавливающие, покушающиеся или совершающие особо опасные нарушения бюджетной дисциплины, а также факторы, детерминирующие указанные противоправные деяния.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертационном исследовании теоретические положения и выводы способствуют углублению научных представлений о должностных (служебных) преступлениях, совершаемых в форме нарушений законодательства о бюджетной системе, а также о практике применения уголовно-правовых норм, регламентирующих ответственность за совершение указанных преступлений. Этим вносится вклад в теорию уголовного права. Результаты исследования могут быть использованы другими учеными, которые будут заниматься указанной проблематикой. В диссертации представлены положения, свидетельствующие о развитии, во-первых, теории уголовного права применительно к проблемам уголовной ответственности за совершение специальных видов злоупотребления должностными полномочиями в бюджетной сфере. С учетом этих теоретических положений диссертантом внесены предложения по совершенствованию уголовного законодательства в интересах эффективной общей превенции общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, а также иных нарушений бюджетного законодательства. Во-вторых, в результате системного теоретического исследования проблем специально-криминологического предупреждения преступлений в бюджетной сфере диссертантом выработана концепция указанного предупреждения, охватывающая, с одной стороны, положения, касающиеся деятельности контрольно-счетных палат, а с другой - правоохранительных органов. Сформулированные диссертантом теоретические выводы подкрепляются соответствующей научной аргументацией.