1.3 Понятие коррупции Российской Федерации
Развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации. Это преступные сообщества, созданные для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности, участники которых объединяются не только для извлечения прибыли из такой деятельности, но и в целях эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Наиболее активны здесь отдельные группы государственных чиновников, определенные коммерческие или финансовые структуры, криминальные образования для защиты коррупционных сетевых структур и др. Это обусловливает научное изучение и выработку правильного понимания термина коррупции, форм ее существования и причин совершенствования.
Следует отметить, что в России уже неоднократно предпринимались попытки дать законодательное определение коррупции.
На основании установленных концептуальных правовых основ противодействия коррупции к настоящему времени принят целый блок антикоррупционных федеральных правовых актов, среди которых особую значимость имеет Федеральный закон <garantF1://12064203.0> от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ), который стал важнейшим системообразующим антикоррупционным нормативно-правовым актом. В нем впервые унифицирован правовой механизм борьбы с коррупцией, придавая правовому порядку в данной сфере большую системность и определяя логическое развитие законодательства о противодействии коррупции.
Федеральным законом <garantF1://12064203.102> № 273-ФЗ впервые было дано комплексное легальное определение того, что следует понимать под коррупцией и антикоррупционной деятельностью. В этой связи согласно закону, законодатель, путем перечисления противоправных действий, являющихся проявлением коррупции, - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп - и указания на сущностный признак коррупции - незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами (коррупцией также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица) выделил ее содержание.
Вместе с тем, противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Таким образом, в действующем на настоящий момент российском антикоррупционном законодательстве сформулировано единое понятие коррупции, которое в целом соответствует принципам и нормам международного права.
Однако, принимая во внимание что российское антикоррупционное законодательство <garantF1://12064203.0> складывалось на протяжении многих десятилетий и было сформировано до того, как противодействие коррупции было признано одним из приоритетных направлений деятельности всей системы органов публичной власти в рамках программно-целевого и системообразующего правового регулирования, его эффективность в сфере противодействия распространению коррупции, сращивания интересов бизнеса и чиновников, включению в коррупционные схемы должностных лиц недостаточна.
2. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ОСНОВА, ПРИНЦИПЫ И МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
2.1 Основные принципы противодействия коррупции
Анализ международных актов, направленных на противодействие коррупции в государственном аппарате, а также юридической литературы позволил выявить ряд принципов, на которых должна осуществляться деятельность по противодействию коррупции.
Так, В. Н. Лопатин выделяет следующие принципы:
партнерство субъектов антикоррупционной политики;
приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы против коррупции;
недопустимость установления антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного федеральными законами;
недопустимость объединения функций разработки, реализации и контроля над реализацией мер антикоррупционной политики;
поддержание оптимального уровня численности лиц, занимающих государственные должности и состоящих на государственной и муниципальной службе;
целевое бюджетное финансирование мер реализации антикоррупционной политики;
признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений, совершенных лицами, занимающими должности, предусмотренные Конституцией России, федеральными законами, конституциями или уставами субъектов РФ;
недопустимость установления привилегий и иммунитетов, ограничивающих ответственность или усложняющих порядок привлечения к ответственности лиц, замещающих государственные должности, должности государственных, муниципальных и иных служащих, совершивших коррупционные правонарушения; недопустимость ограничения доступа к информации о фактах коррупции, коррупционных факторах и мерах по реализации антикоррупционной политики.
В настоящее время основные принципы, на которых основывается противодействие коррупции в России определены ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции».
К ним относятся:
) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
) законность;
) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Первые четыре из указанных принципов имею общеправовое значение. Специальное правовое значение для целей противодействия коррупции отводится принципам, закрепленным в пунктах 5-7.
Принцип признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина в законе «О противодействии коррупции» обретает особый смысл, поскольку коррупция как негативное социальное явление приводит к нарушению прав граждан, к несоблюдению условий нормальной конкуренции между субъектами экономической деятельности, к дискредитации института публичной гражданской службы в государстве.
Принцип законности в контексте закона о противодействии коррупции имеет собственные нюансы и подразумевает: точное исполнение Закона государственными и муниципальными служащими, исключающее коррупционные проявления; точное исполнение Закона гражданами и организациями, которые не должны инициировать коррупционные отношения; точное соблюдение и исполнение Закона правоохранительными и другими органами в процессе противодействия коррупции. В итоге деятельность по противодействию коррупции имеет целью восстановление состояния законности.
Принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несмотря на очевидные положительные сдвиги, пока чаще всего заменяется более узким принципом гласности. Ряд принятых законодательных актов (от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=82839;fld=134> «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=84602;fld=134> «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления) направлены на повышение информационной открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Однако до подлинного режима информационной открытости власти еще далеко.
Принцип неотвратимости ответственности. Использование названного принципа еще раз подчеркивает серьезность антикоррупционной политики и ориентированность на конкретные итоги деятельности по противодействию коррупции. Данный принцип означает, что за каждый факт коррупционного нарушения должно назначаться адекватное наказание.
Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции предусматривает не только координацию действий субъектов, участвующих в процессе реализации данных мер. Начала данного принципа заложены в деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, в рамках которого можно отмечать ответственное представительство по каждому из направлений, комплексно составляющих рассматриваемый принцип. Наряду с этим комплексный характер применения перечисленных мер противодействия коррупции отражен в политико-правовом программном документе, каковым является Национальный план противодействия коррупции, утверждаемый Президентом Российской Федерации.
Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, направленных на предупреждение коррупции, и прежде всего на устранение причин и условий, способствующих ее проявлениям. Рассматриваемый принцип требует комплексного содержания. Например, по результатам проведенных органами прокуратуры проверок, в ходе которых были выявлены недостатки законодательства, способствовавшие коррупционным проявлениям, могут быть предприняты наряду с мерами прокурорского реагирования и содержательно обоснованные правотворческие инициативы, исключающие коррупционные детерминанты на законодательном уровне. Кроме того, данный принцип предполагает взвешенный подход к избранию мер не только в рамках их степени (карательные и предупредительные, в пользу последних). Важно еще и правильное сочетание общих и специальных мер предупреждения коррупционных проявлений. В этой связи обратимся в основе к тому же примеру, но в ином его содержании. Так, внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности служащих, обязанности которых подвержены риску коррупционных проявлений (посредством применения технических средств - веб-камеры, дублирование составленных документов на специальном сервере), должно быть оправданно в применении только тогда, когда иные меры, прежде всего общего предупреждения (например, тот же компенсационный пакет), нерезультативны.
Принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции уделено особое внимание в рамках положений антикоррупционных конвенций. Так, например, в ст. 13 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в наиболее приближенном значении к сотрудничеству отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию «отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких, как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней». В рамках рекомендуемых Конвенцией мер по участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции можно выделить те из них, предпосылки к реализации которых имеются в российской действительности.
Примечательно, что, по мнению экспертов «Трансперенси Интернешнл», в связи с опубликованием ИВК-2010, наиболее эффективным механизмом в противодействии коррупции в России остается именно гражданский контроль.
Таким образом, составляющими всей системы противодействия коррупции являются политические, организационные, информационно-пропагандистские, социально-экономические, правовые, специальные меры.
При этом следует подчеркнуть, что политические меры - это разработка самой политики противодействия коррупции, принятие общих, политических решений, выражающих волю к борьбе, а основные направления политики противодействия коррупции определяются Президентом РФ.
Сегодня является очевидным, что гражданский контроль не может быть эффективным без четкой политической воли по вопросу борьбы с преступностью.
Показательным примером политической воли, можно отметить расследование уголовного дела, возбужденного в октябре 2012 года Главным военным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации в отношении должностных лиц ДИО Минобороны России, а также лиц, выполнявших управленческие функции в дочерних и зависимых обществах по фактам мошенничества при реализации недвижимости, земельных участков и акций, принадлежащих ОАО «Оборонсервис». Впоследствии следователи возбудили и соединили с ним в одно производство еще 29 уголовных дел. Именно установление коррупционного признака, позволило впервые в новейшей истории России проявить политическую волю Президентом Российской Федерации, снявшим с должности Министра обороны А. Сердюкова.
2.2 Организационная основа противодействия коррупции
Организационные основы противодействия коррупции регламентируются ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции», в рамках которой определены должностные лица и органы, осуществляющие противодействие коррупции, а также установлены функции, обязанности, и полномочия должностных лиц и органов в сфере противодействия коррупции.
Часть 1 ст. 5 Закона «О противодействии коррупции» посвящена Президенту РФ, так как именно он в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства.
Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции. В качестве документов, изданных Президентом РФ в рамках реализации предусмотренной данной статьей функции, можно рассматривать Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы.
Президент РФ устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет (МВД, МЧС, МИД, Министерством обороны, Министерством юстиции, ФСБ, ФСКН и др.) в области противодействия коррупции.
В ч. 2 ст. 5 Закона «О противодействии коррупции» обозначены функции Федерального Собрания - парламента РФ, являющегося в соответствии со ст. 94 Конституции РФ представительным и законодательным органом РФ. Названы две такие функции:
) обеспечение разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции.
) осуществление контроля деятельности органов исполнительной власти в пределах полномочий федерального парламента. Эта функция, которая не конкретизирована применительно к определению организационных основ противодействия коррупции, регламентирована соответствующими положениями Конституции РФ; и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
Часть 3 ст. 5 Закона «О противодействии коррупции» обозначает функцию Правительства РФ, которое распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.