Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд. Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы. Жалобы на действия Центральной избирательной комиссии рассматривает Верховный Суд Российской Федерации.
Наиболее серьезные нарушения при проведении выборов и референдума, затрагивающие права граждан, наказываются в уголовном порядке (ст. 141, 142 УК).
Часть 3 статьи определяет правовые основания ограничений в обладании правами, указанными в ч. 2. Недееспособность граждан, признанная судом (см. комментарий к ст. 60), связанная со стойким психическим заболеванием, исключает возможность сознательной реализации политических прав. Граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не могут пользоваться правами, указанными в ч. 2, в силу самой специфики наказания.
В ч. 4 ст. 32 Конституции особо выделяется государственная служба как важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению осуществления полномочий государственных органов. Государственная служба в Российской Федерации включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
В соответствии с ч. 4 ст. 32 граждане России имеют равный доступ к государственной службе. Данное конституционное положение соответствует п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., согласно которому каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации.
Основными законодательными актами, регулирующими право граждан на государственную службу в Российской Федерации, являются: Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г., Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г. <*> Важное значение для реализации ч. 4 ст. 32 Конституции имеют Указы Президента Российской Федерации "О государственных должностях Российской Федерации" и "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" от 11 января 1995 г. <**>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990; САПП. 1993. N 52. Ст. 5073.
<**> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 173, 174.
Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18, но и не старше 60 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законодательством для государственных служащих.
При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном российской Конституцией и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.
Конституционный принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе не исключает ограничений для поступления на эту службу или занятия конкретных государственных должностей. Ограничения установлены Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (п. 3 ст. 21), Положением о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г. (п. 21).
Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; наличия гражданства иностранного государства за исключением случаев, когда доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями; отказа от представления сведений о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности, предусмотренных ст. 12 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Институт государственной службы составляют государственные должности, занимаемые государственными служащими. Вне государственных должностей государственная служба не существует.
Государственные должности - это должности в федеральных, региональных и иных государственных органах, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации с определенным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.
Все государственные должности в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" подразделяются на категории "А", "Б" и "В". Категория "А" - это должности Российской Федерации и ее субъектов, непосредственно предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Федерации. Открытый перечень таких должностей дан в самом Законе (ст. 1). Государственные должности категории "Б" - это должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А". И, наконец, должности категории "В" - это должности, учреждаемые самими государственными органами, как сказано в Законе, для обеспечения их полномочий, а по существу для обеспечения и исполнения должностей категории "Б".
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона к государственной службе относится только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В". При этом государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории "А".
Таким образом, лица, занимающие должности категории "А", по смыслу Закона от 31 июля 1995 г. не являются государственными служащими и на них его действие не распространяется. Это - Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др. Лица, занимающие должности категории "Б", являются государственными служащими временно - в течение срока, на который избраны или назначены лица из категории "А".
Государственные служащие являются наемными работниками, выполняющими государственные функции. Отношения государственных служащих с органами, в которых они работают, характеризуются следующими факторами:
содержанием и объемом полномочий по государственной должности;
требованиями владения государственным языком, соответствующего профессионального образования и др.;
ответственностью и обязательностью при поступлении на государственную службу представлять сведения о своем имущественном положении и ежегодно - сведения о доходах и изменениях своего имущественного положения и др.
Возникновение, изменение и прекращение отношений государственной службы осуществляются согласно действующим правовым предписаниям, которые имеют государственно - и административно - правовой характер и в то же время относятся к трудовому праву. Поэтому в основе названных отношений лежат назначение или конкурс. Но поступает гражданин на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.
Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении на государственную должность.
Для возникновения отношений государственной службы на основе назначения необходимо представить документы о профессиональном образовании, о состоянии здоровья, об имущественном положении и другие, если это предусмотрено федеральным законом.
На государственные должности категории "Б" назначение осуществляется по представлению лиц, замещающих должности категории "А", либо уполномоченных ими лиц из государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории "А", в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
На государственные должности 1-ой группы категории "В" - младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3-го класса и др.) - назначение осуществляется соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
И только на государственные должности 2, 3, 4 и 5-й групп (старшие, ведущие, главные, высшие) категории "В", т.е. учреждаемые самим государственным органом, назначение осуществляется по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности. Конкурс в этой категории должностей проводится среди подавших заявление об участии в конкурсе как государственных служащих, так и граждан Российской Федерации. При этом государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей 2-й группы - старшие государственные должности) или конкурса испытания (на замещение вакантных государственных должностей 3, 4 и 5-й групп - ведущие, главные и высшие государственные должности) (ст. 22, 23 Закона).
Вследствие назначения либо конкурса для государственных служащих возникают государственно - служебные отношения, на которые распространяются все принципиальные предписания КЗоТ. В п. 3 ст. 4 Федерального закона прямо указывается, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом.
Наряду с наиболее общими обязанностями служащих, предусмотренными нормами трудового законодательства, для государственных служащих дополнительно установлены особые обязанности: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации; добросовестно исполнять должностные обязанности; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать их обращения и принимать решения в порядке, установленном законодательством. Конкретные обязанности государственных служащих по соответствующим государственным должностям определяются должностными положениями и инструкциями.
Государственные служащие осуществляют предоставленные им права в пределах, установленных по должности. К числу основных прав государственных служащих относится принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями. Среди других основных прав, впервые нормативно закрепленных, следует выделить право на: ознакомление с документами, определяющими права и обязанности государственного служащего по занимаемой государственной должности; получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации и др.
Принципиальным является закрепление в Федеральном законе (ст. 11) ограничений, связанных с государственной службой. Государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это означает, что государственный служащий не вправе занимать другую должность (быть совместителем) или выполнять другую оплачиваемую работу на условиях трудового соглашения, договора подряда в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Запрет носит безусловный характер и не связан с подконтрольностью, подотчетностью государственного органа, предприятия, организации или иным образом с компетенцией государственного органа, в котором государственный служащий состоит на государственной службе. Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью является юридическим выражением требования о том, что государственный служащий обязан посвящать все свое рабочее время служебной деятельности.
Запрет государственному служащему занимать другую должность означает одновременно и запрет быть депутатом законодательных (представительных) органов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
Федеральный закон (п. 1 ст. 11) предусматривает лишь одно исключение из этого правила: государственным служащим разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Однако получать гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления служебной деятельности в качестве государственного служащего запрещено (п. 7 ст. 11), даже если эти публикации имеют научный, педагогический или творческий характер. Ибо фактически это означало бы "совмещение" с оплачиваемой деятельностью, что Законом запрещено.
В Федеральном законе (п. 3, 4, 5 ст. 11) впервые дается развернутая формула запрета для всех категорий государственных служащих Российской Федерации (федеральных и субъектов Федерации) заниматься предпринимательской деятельностью. В контексте Закона под предпринимательской деятельностью понимается любая самостоятельная инициативная деятельность, осуществляемая на постоянной основе как путем личного выполнения работ, так и путем вложения средств в предприятия в предусмотренных законодательством формах, направленная на получение личного дохода.
На какие конкретно виды предпринимательской деятельности налагается запрет? Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иным имуществом, используемым в производственном процессе и в коммерческой деятельности. Им запрещено приобретать имущественные права на материальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, ноу - хау, торговые секреты, фирменные наименования и т.д.
Государственным служащим запрещено лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием акционерного общества, товарищества с ограниченной ответственностью или другого товарищества, а также входить в состав руководящих органов акционерного общества или иного субъекта предпринимательской деятельности. Им запрещается также занимать должности в органах управления хозяйствующего субъекта - частного, государственного, муниципального или иного предприятия, акционерного общества и иного товарищества, союза, ассоциации, концерна, межотраслевого, финансово - промышленного, регионального и другого объединения предприятий, а также иного объединения (организации) и учреждения, занимающегося деятельностью по производству, реализации либо приобретению товаров и пользующегося правами юридического лица.
Как быть, если государственный служащий стал собственником акций, пая (дающими право на участие в управлении) в результате приватизации предприятия? Государственные служащие, имеющие обыкновенные акции, а также имущественные доли (паи) в уставном капитале юридических лиц, образованных в результате приватизации государственных и муниципальных предприятий, реорганизации совхозов, также не вправе лично или через представителей принимать участие в управлении этими предприятиями независимо от их организационно - правовых форм. Они обязаны предоставить в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения службы находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале субъектов предпринимательства. Условия и формы такой передачи законодательством пока не установлены.
Государственный служащий не имеет права состоять членом совета либо правления хозяйствующих субъектов, быть служащим в дирекции или иной структуре, осуществляющей внутреннее руководство, или входить в его управленческий персонал. Из общего запрета для государственных служащих состоять членом органа управления коммерческой организации есть лишь одно исключение - это случаи, когда непосредственное участие в управлении хозяйствующим субъектом входит в его должностные обязанности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Для правового положения государственных служащих предусмотрены и другие ограничения. Государственному служащему запрещено:
быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе либо ему непосредственно подчиненном или подконтрольном;
использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию.
Закон запрещает получать от физических и юридических лиц вознаграждение (подарки). В качестве подарка в Законе рассматриваются материальные ценности и денежные вознаграждения. Но не только. Данное понятие включает в себя также ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Достаточным нарушением этого запрета будут, например, предоставление в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплата лечения, командировки и т.д., оказание помощи в выполнении работы, в учебе, привилегии и преимущества в частном деле, предоставление ссуды с заниженным процентом или выплата чрезмерно высокой заработной платы за частную дополнительную работу (научную, педагогическую, творческую и т.д.). Аналогичным образом следует расценивать и получение подарка государственным служащим косвенным путем, например подарки членам семьи, родственникам, через подчиненных и т.д.
К данному ограничению примыкает и другой запрет для государственных служащих, а именно: выезжать в служебную командировку за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных поездок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов и органов власти субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Государственный служащий органически связан с государством. Отсюда вытекают специфические требования к государственным служащим: не принимать участие в забастовках (а также и в иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов); не принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.
О какого рода забастовках идет речь? Совершенно очевидным является запрет на участие в политических забастовках, которое следует считать тяжкой виной государственных служащих. Государственные служащие, участвующие в такой забастовке, сами объявляют себя вне государственной службы и тем самым лишаются права на дисциплинарные гарантии. Имеют ли государственные служащие право на профессиональную забастовку? Исходя из смысла п. 11 ст. 11 Закона, ответ на этот вопрос может быть дан только отрицательный. Такой вывод неизбежно вытекает и из требований обеспечения общественного порядка в стране и непрерывности государственной службы, которые являются важными аспектами действия Конституции и законов Российской Федерации.
На государственных служащих возлагается обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну. В Федеральном законе не определено, распространяется ли это требование на время прохождения службы или сохраняется в течение определенного времени и после прекращения отношений государственной службы.
Под государственной тайной понимаются предусмотренные в специальных перечнях важнейшие сведения, разглашение которых образует состав уголовного преступления в виде измены Родине.
Под иной охраняемой законом тайной подразумевается служебная и профессиональная тайна. Служебную тайну образуют содержащиеся в должностных положениях сведения, за разглашение которых не предусматривается уголовной санкции, но может быть применена дисциплинарная санкция.