Первый параграф «Партнерство полиции, общества и граждан: теоретико-прикладные аспекты» содержит концептуально-теоретическое обоснование практики сотрудничества (партнерства) полиции с субъектами общества и государственными органами.
Институты гражданского общества приобретают все большее значение в построении и функционировании органов полиции стран ЕС. Индивидуальная или коллективная сопричастность граждан, их добровольное участие в решении государственных задач имеют актуальное значение в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Обеспечение общественного порядка и безопасности - это прямая обязанность полиции, но обязанность каждого гражданина и должностного лица - оказание помощи и содействия полиции в этом процессе. Государство и общество не вправе возлагать всю ответственность исключительно на полицию, ввиду глобальности и сложности проблем обеспечения порядка и безопасности в современном обществе, они должны разделить этот груз ответственности с полицией.
Подобное понимание есть прямое следствие внедрения в организацию и деятельность полиции принципов гражданско-публичного партнерства. Организация и деятельность полиции, на основе гражданско-публичного партнерства (в данном значении определяемое как партнерство полиции с обществом и гражданами; партнерство полиции) - это:
1) общественно-ориентированные принципы и идеология деятельности полиции;
2) сотрудничество полиции с органами государственной власти, общества и гражданами в процессе обеспечения общественной безопасности и порядка;
3) солидарная ответственность полиции, других органов государственной власти, общества и граждан за состоянием и уровнем обеспечения общественной безопасности и порядка;
4) система гражданского контроля над полицией.
Партнерство полиции с обществом и гражданами - это частное проявление принципов гражданско-публичного партнерства, характеризующих в целом специфику реализации органами государственной власти возложенных на них полномочий. Соответственно, партнерство применительно к деятельности полиции - это сущность и содержание деятельности полиции как субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка.
Партнерство полиции имеет комплексный и системный характер. Совокупность его составных частей определяет сущность, масштабы и развитость партнерства в той или иной стране. Поэтому есть страны, где все составные части развиты и практикуются в полной мере. И имеют место страны, где успешно реализуется только один из аспектов партнерства. Безусловными лидерами в этом процессе являются две страны ЕС - Англия и ФРГ.
Во втором параграфе «Система позиционирования органов полиции в обществе: политико-социальные аспекты реализации доктрины «граждане - клиенты полиции» исследуется механизм формирования и поддержания позитивного образа полиции в обществе, определяемый как полицейское позиционирование.
Полицейское позиционирование - это комплекс мер и совокупность инструментов, направленных на создание позитивного образа (полицейского бренда, имиджа) полиции в общественном сознании, закрепление и поддержание его, а также публичная деятельности полиции, связанная с установлением и развитием публичных связей с обществом и отдельными гражданами.
В основе позиционирования находиться деятельность полиции и конкретные результаты этой деятельности. Однако, деятельность сама по себе, за небольшим исключением, не имеет определенной смысловой нагрузки. Она нейтральна, она может восприниматься как позитивно, так и негативно; при этом ее негативная трактовка не всегда является следствием объективного положения вещей. Деятельность органа может носить успешный характер в плане реализации базовых целей и задач, однако уровень общественной оценки будет крайне низким. Именно поэтому, чрезвычайно важно преподнести ее определенным образом и в последующее время поддерживать сформированную установку.
Позиционирование нельзя понимать как «оболванивание» простых граждан. Оно представляет собой продукт и логическое следствие развития и упрочения демократических структур, то есть оно существует в обществе свободного обмена и доступа к информации. Поэтому для того, чтобы позиционирование выполняло свою роль, необходимы практические составляющие и результаты, а уже только затем их информационное обеспечение. Следовательно, оно может усилить, улучшить, объяснить или же ухудшить восприятие деятельности полиции.
В третьем параграфе «Публично-правовые аспекты определения целей и приоритетов деятельности органов полиции в системе гражданского общества» исследуются публично-правовые аспекты формулирования целей и направлений деятельности полиции.
Стратегия полицейской работы и ее планирование всегда имела большое значение. Однако процессы социализации вносят свои изменения и в этот аспект полицейской деятельности. Содержание полицейской стратегии (полицейских стратегий, стратегического планирования, полицейского планирования) приобретает публичный характер и содержание.
Стратегическое планирование в публичном аспекте - это формулирование политико-правовых и общественных ориентиров, посредством которых закрепляются цели, задачи и направления деятельности полиции при помощи форм и образов, понятных и доступных как обществу в целом, так и гражданам в отдельности. Посредством этих ориентиров полиция позиционируется в системе гражданского общества. Они демонстрируют общественную, политическую и ценностную роль органов полиции, содержа ответы на вопросы, являющимися актуальными для граждан. Их конечная цель - сформировать чувство выгоды (пользы), которую приобретает каждый гражданин от существования и деятельности полиции.
Осознанное чувство выгоды (пользы) - мощнейший побудительный инструмент, понуждающий население положительно относиться к полиции как к организации в целом, так и к отдельным ее сотрудникам. Выгода движет гражданами, когда они в одиночку или сообща стремятся оказать содействие и помощь полиции. Помогая полиции, они тем самым получают реальную и осязаемую пользу для себя в виде «безопасного, справедливого и терпимого общества».
В четвертом параграфе «Органы полиции в системе публичного контроля» исследуются проблемы установления и реализации контроля над полицией.
Публичный контроль над органами полиции (органами внутренних дел) - это многостороння система постоянного государственного и общественного (гражданского) мониторинга (наблюдения) за всеми аспектами деятельности полиции, содержащая механизмы реального воздействия и влияния граждан и общества на полицию и ее сотрудников.
Публичный контроль следует отличать от административного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Данный вид контроля более широкое и системное явление, чем административный, - поскольку имеет конституционно-правовую основу, характеризуется не с точки зрения управленческих решений, а с позиции основ общественного строя. Он содержит политико-конституционные принципы, применимые ко всем органам государственной власти, а не только полиции.
В зависимости от направленности и субъектов, уполномоченных на его осуществление, публичный контроль следует подразделять на два вида - политический и гражданский.
Четвертая глава «Публично-правовая сущность и концептуально-теоретические аспекты развития милиции Российской Федерации в системе демократического государства» состоит из четырех параграфов.
Первый параграф «Конституционное развитие Российской Федерации и конституционные процессы в странах Европейского Союза: проблемы институциональной общности и функциональных различий» содержит анализ конституционно-правовых процессов в России, а также их сравнительно-сопоставительную характеристику с конституционным развитием стран ЕС.
Конституционное развитие России характеризуется последовательным упрочением институтов демократического государства и гражданского общества. В юридическом отношении Российская Федерация - демократическое государство, провозгласившее права человека в качестве главной своей ценности. Имеет место полная институциональная формально-юридическая общность между Россией и странами ЕС. Однако принципы и характер реализации органами власти, возложенных на них полномочий существенным образом отличаются от стран ЕС.
Сущность демократических режимов, установленных в странах ЕС, определяют принципы гражданско-публичного партнерства. В Российской Федерации государство выступает в качестве главного субъекта, самостоятельно определяя все содержание отношений, субъектами которых наряду с государством выступают также общество и граждане, в то время как в отношениях гражданско-публичного партнерства все субъекты рассматриваются как равноправные партнеры. Автор определяет отношения, складывающиеся в процессе реализации органами государственной власти Российской Федерации, возложенных на них полномочий, посредством понятия гражданско-публичного патернализма, для которого характерно:
1) Низкая общественная активность граждан в решении острых проблем (политических, социальных и др.) - с одной стороны, а с другой - стремление возложить на государственные органы всю ответственность за состоянием дел в обществе и государстве.
2) Ограниченное количество и низкий уровень развития форм гражданской и политической самодеятельности граждан, в особенности на муниципальном и региональном уровнях.
3) Полупубличный характер деятельности органов государственной власти, в особенности региональных, и органов местного самоуправления.
4) Низкий уровень общественной ответственности органов государственной власти перед гражданами.
5) Деятельность органов власти исключительно на основании легитимного мандата без его соотнесения с текущим общественным мнением и корректировки деятельности с его учетом.
Преодолеть подобную практику была призвана так называемая административная реформа, инициированная Указом Президента России от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В качестве одной из главных целей административной реформы было провозглашено формирование рынка государственных услуг, а также повышение их качества и доступности.
Государственные услуги, оказание услуг населению - новые положения в отечественном администрировании, которые будут иметь и уже имеют отнюдь не административное, а конституционное содержание, поскольку их реализация ведет, при сохранении существующей формы, к содержательному изменению основополагающих конституционных принципов, положенных в основу организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В итоге деятельность властных органов должна будет приобретать общественно-ориентированное содержание, в условиях которого граждане рассматриваются в качестве партнеров и которым государство предоставляет услуги. В связи с этим реализация государственных функций не может осуществляться только на основании легитимного мандата, но важнейшим условием становится ориентация на повседневные потребности и запросы граждан (общественное мнение).
Следовательно, в настоящее время в Российской Федерации имеет место эволюция отношений в системе гражданин-общество-государство, тем самым формулируется новое содержание принципов, закрепленных в конституции страны. Сказанное - это только тенденция, для проявления конституционной значимости и всех последствий которой потребуется значительный период времени, возможно, измеряемый десятилетиями. Однако вполне очевидным является стремление высших органов государственной власти России придать новое качество демократическим институтам. Новое качество предполагает практическое соединение сущностных принципов организации российского государства, закрепленных в конституции страны с основными положениями общественно-ориентированного государства, сформированных в условиях европейской интеграции и составляющих содержание гражданско-публичного партнерства.
Во втором параграфе «Милиции в системе демократического государства: проблемы демократизации, гуманизации и социализации» исследуется характер и содержание взаимодействия милиции Российской Федерации с институтами демократического государства и гражданского общества.
Институциональное развитие милиции Российской Федерации представляет собой частное проявление общих конституционных процессов, представляющих собой последовательное развитие и упрочение институтов демократического государства и гражданского общества (демократизация в широком значении). Однако, как частное проявление общего, институциональное развитие милиции в системе демократического государства имеет собственную динамику и специфику. Поэтому в процессе демократизации органов милиции можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных, но самостоятельных направления (процесса): 1) демократизация в узком значении; 2) социализация; 3) гуманизация.
Каждое направление демократизации органов милиции имеет общую институциональную основу развития (демократическая природа российского государства), однако динамика и содержание каждого из них обусловлена собственными факторами, поэтому прогресс в одном направлении отнюдь не означает подобного развития в другом. Вследствие этого институциональное развитие российской милиции имеет противоречивый характер.
Осуществленный анализ позволяет выделить два основных противоречия:
- публично-институционального характера: между содержанием конституционно-правового развития Российской Федерации и принципами деятельности милиции в системе демократического государства, характером и содержанием ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами;